Читать бесплатно онлайн книгу  Международно-правовые обязательства государства по обеспечению международной безопасности и их имплементация в российской правовой системе. Монография

автор С.А. Поляков

С. А. Поляков

Международно-правовые обязательства государства по обеспечению международной безопасности и их имплементация в российской правовой системе

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341.23

ББК 67.412.1

П54

Автор:

Поляков С. А., кандидат юридических наук, младший советник юстиции, член Российской ассоциации международного права, старший помощник прокурора Приволжского района города Казани Российской Федерации, соискатель кафедры международного и европейского права юридического факультета Казанского федерального университета.

Рецензенты:

Ястребова А. Ю., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры международного права Дипломатической академии МИД России;

Андреев М. В., доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Казанского юридического института МВД России.

В данной работе правовое регулирование отношений в сфере международной безопасности рассмотрено в аспекте закрепления и исполнения соответствующих обязательств государств. Автором определены обязательства, вытекающие из основных принципов международного права, и роль специальных принципов права международной безопасности в достижении целей ООН. Установлены виды международно-правовых обязательств, которым соответствуют обязательства в сфере международной безопасности. Обоснована классификация обязательств в сфере международной безопасности как норм erga omnes. Показана также взаимосвязь указанных обязательств с наиболее важными условиями поддержания международного правопорядка. Особое внимание уделено обязательствам в сфере ядерной безопасности. В целях уточнения содержания обязательств предложено определение понятия «оружие массового уничтожения».

Законодательство приведено по состоянию на 1 марта 2022 г.

Проведенное монографическое исследование позволило автору выявить особенности имплементации международных обязательств в сфере международной безопасности в правовой системе РФ и выразить некоторые мысли относительно развития и реализации российской концепции международной безопасности.

УДК 341.23

ББК 67.412.1

© Поляков С. А., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Стремительное ускорение происходящих глобальных процессов, появление новых тенденций мирового развития порождают вызовы, ответы на которые лежат в ключевых областях международного права. Среди них наиболее важными остаются вопросы поддержания мира и международной безопасности, и Российская Федерация по-прежнему входит в число государств, на которые в соответствии с Уставом ООН возложена особая ответственность за данную сферу. Россия является одной из крупнейших стран мира с богатыми культурными традициями и многовекового историей развития. Несмотря на осложнение международной обстановки в современном мире и имеющиеся внутри нашей страны проблемы, она продолжает играть важную роль в мировых делах благодаря своему значительному военному, научно-­техническому и экономическому потенциалу, уникальному стратегическому положению на Евразийском континенте. Попытки игнорировать интересы России при решении основных международных проблем, включая конфликтные ситуации, создают угрозу международной безопасности и стабильности, способны замедлить те положительные изменения, которые произошли за последние годы в международных отношениях.

После Второй мировой вой­ны, НАТО во главе с США было развязано более 200 вой­н, военных конфликтов и государственных переворотов, в результате чего погибло более 20 млн человек в таких странах, как: Китай, Греция, Филиппины, Корея, Гватемала, Доминиканская Республика, Индонезия, Куба, Ливан, Лаос, Камбоджа, Сальвадор, Никарагуа, Гренада, Вьетнам, Ливия, Панама, Босния, Судан, Бывшая Югославия, Ирак, Афганистан, Ливия, Египет и Тунис.

В последнее время антироссийская риторика и политика лидеров ряда ведущих стран Запада достигла беспрецедентных масштабов и напряжения, что позволяет говорить о возобновлении новой «холодной вой­ны». На возвращение «холодной вой­ны» в современных международных отношениях указал Генеральный секретарь ООН Антонио Гутерриш, в своем интервью телеканалу SVT1. Впрочем, «холодная вой­на» не прекращалась даже в периоды относительной нормализации отношений России и Запада. В этих условиях соблюдение государствами международно-­правовых обязательств в сфере международной безопасности представляет собой актуальнейшую проблему, для решения которой существенное значение имеет концептуальное представление о содержании данных обязательств, их толковании, соотношении их с общими принципами международного права, способах исполнения.

В России научными исследованиями, связанными с изучением международной безопасности, занимаются специалисты разных областей науки — философии, политологии, социологии, экономики, что указывает на комплексный характер проблематики в данной области.

Что касается международно-­правовых обязательства государств по обеспечению международной безопасности, то этим вопросам внимания практически не уделялось.

Данная монография нацелена на выработку целостного научного представления о международно-­правовых обязательствах государства по обеспечению международной безопасности и их имплементации в российской правовой системе. В ней рассмотрены основные понятия и источники права международной безопасности, проанализированы основные принципы международного права в аспекте обязательств в сфере международной безопасности, выделить специальные принципы права международной безопасности, обозначены проблемы, требующие решения, проанализировано российское законодательство в аспекте имплементации указанных обязательств.

Глава 1. ПРАВО МЕЖДУНАРОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК КЛЮЧЕВАЯ ОТРАСЛЬ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

§ 1.1. Основные понятия и источники права международной безопасности

Одним из необходимых условий эффективного развития государства, общества и личности является международная безопасность, приобретающая в современном мире огромное значение не только для различных государств мира, в числе которых находится Российская Федерации, но и всего мирового сообщества. Выступая, одним из динамично развивающихся правовых явлений и одновременно самоорганизующейся системой, международная безопасность получает свое развитие за счет различных внешних и внутренних факторов. Это явление, которому необходимо обладать свой­ствами немедленного реагирования на возникающие угрозы и набором средств, методов и способов их предотвращения1.

Современные условия обеспечения международной безопасности диктуют необходимость расширения и легального закрепления понятия «международная безопасность», поскольку от этого зависит принятие и осуществление мер по реализации мероприятий международной безопасности.

Во времена существования СССР понятие «безопасности» рассматривалось исключительно через категорию «государственная безо­пасность», поскольку вопросы безопасности всегда являлись монополией государства. Соответствующий термин в нашей стране был введен вполитико-­правовой оборот в 1934 г. при образовании в составе НКВД Главного управления государственной безопасности; хотя впервые был употреблен в 1904 г. президентом США Т. Рузвельтом в послании к конгрессу.

По справедливому утверждению А. А. Сергунина, «советские исследователи в определении понятия «безопасность» использовали многомерный подход в раскрытии сущности данного явления, включая в него как традиционные (военные), так и новые компоненты (общественная, экономическая, экологическая, социальная, культурная, миграционная безопасность и т. д.)»2. В то же время в «советском наследии» присутствовали и компоненты, сужающие сущность понятие «безопасность», что вполне объяснимо, во-первых, присутствием классовости при проведении анализа различных институтов международного права; во-вторых, игнорированием категории внутригосударственной безопасности, и как следствие фокусированием внимания на проблемах безопасности международного сообщества. При этом считаем уместным отметить, что в советское время понятия «национальная безопасность», «национальные интересы» представлялись в виде «буржуазных измышлений», изобретенных западными учеными для оправдания агрессивной политики мирового сообщества в отношении СССР3. В необходимых случаях термин «национальная безопасность» заменялся термином «государственная безопасность» либо «безопасность СССР», внимание акцентировалось на безопасности государства, при этом оставались в стороне такие необходимые элементы национальной безопасности, как безопасность личности и общества. И, в-третьих, концепции международной безопасности, принятые в СССР носили идеологизированный характер, в своей основе закрепляя противостояние между системами эпохи «холодной вой­ны». В новых условиях развития российского государства, изменения геополитической остановки в мире, а также внешнеполитических интересов и приоритетов России, системы ее военно-­политических союзов, советские концепции перестают соответствовать современным международным условиям4.

С учетом вышеизложенного, формирование современной научной концепции международной безопасности является вопросом большой важности, так как, во-первых, это понятие должно в полной мере отражать сущность данного явления во всех его гранях, и, во-вторых, правильная его формулировка дает возможность выделить его особенности и содержательные элементы с учетом того, что нынешнее понимание феномена международной безопасности чрезвычайно разнообразно.

При этом заметим, что четкое определение понятия «безопасность», являющегося основой формирования понятия «международная безопасность» отсутствует как в современной отечественной литературе, так и в законодательстве. Кроме того, обратим внимание на тот факт, что термин «безопасность» пришел на смену термину «самосохранение»5.

В Толковом словаре С. И. Ожегова под безопасностью понимается такое состояние, при котором отсутствует угроза опасности, то есть существует защита от ­какой-либо опасности6. В подобном контексте «безопасность» противопоставляется понятию опасности.

В зарубежной литературе понятия «безопасность» и «опасность» также противопоставляются друг другу, и рассматриваются, как антонимы. Так, «безопасность» («security») определяется как состояние защищенности от беспокойства и опасности, отсутствие возможности испытывать опасения, тревогу или сомнения по поводу ­чего-либо7. В свою очередь «опасность» («danger») предстает в виде возможности причинения вреда, травмы или увечья, предрасположенности к риску, а также непосредственно того, что причиняет вред8.

Преобладающим в определении понятия «безопасность» является использование синергетического подхода в его характеристике. Так, И. Д. Козаков категорию «безопасность» рассматривает в виде особой развивающейся самоорганизующей системы, проникающей в различные области гуманитарного знания9. Концепция безопасности должна рассматриваться с сугубо философских позиций, а в ее основу должно быть положено ноосферное представление о базовых ценностях и жизненно важных интересах России, ее место и роль в современном международном сообществе10.

В российском законодательстве традиционным является понимание безопасности как состояния защищенности. Впервые легальное закрепление понятия «безопасности» было зафиксировано в Законе РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности»11, как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Как можно заметить, в законодательном определении понятия «безопасность», были использованы и иные понятия («жизненно важные интересы»), требующие разъяснения, поэтому наличие подобной дефиниции лишь усиливало ее неопределенность. В то же время дать полный перечень «жизненно важных интересов» не представляется возможным, а попытка сделать это ведет к их ограничительному толкованию.

Несомненно, что понятие «безопасность» можно раскрывать и через иные категории — как некую систему, специфическую деятельность, возможность государства противостоять угрозам и т. д. Однако, полагаем, что при таких подходах происходит одностороннее рассмотрение проблем безопасности, что является недопустимым, поскольку как научная категория «безопасность» носит комплексный характер и может быть раскрыта исчерпывающим образом исключительно путем анализа различных ее определений. Представляется, что при определении понятия «безопасность», необходимо установить, что является угрозой, на что или кого она направлена, от чего или откуда она исходит, каким образом гарантируется (обеспечивается), нормируется и измеряется безопасность.

Заметим, что юристы-­международники и иные специалисты в области международного права пытались неоднократно дать определение понятию «международная безопасность». Так, по мнению Д. М. Проэктора, международная безопасность представляет такое состояние международных отношений, в котором присутствуют нормальные условия существования и функционирования государств, происходит обеспечение их политико-­экономической суверенности, имеет место равноправность в международных отношениях и возможность противодействия агрессии и давлению со стороны иных государств12.

Д. Г. Балуев, определяет международную безопасность как взаимосвязь безопасности конкретного государства с безопасностью других государств, коллективное использование вооруженной силы, международные институты и режимы и т.д.13

В. К. Собакин, говоря о международной безопасности, отмечает, что «для поддержания нормальных отношений между государствами необходимо создание системы международных отношений, регулируемых международным правом»14.

Л. А. Иванащенко понятие международной безопасности рассматривает вкупе с понятием «международного правопорядка» отмечая, что «поддержание международного мира и безопасности — это средства достижения такой устоявшейся системы международных отношений, которая позволит избавить будущие поколения от бедствий вой­ны»15.

Авторы зарубежных словарей считают, что международная безопасность «являет собой обеспеченное комплексом международных и правовых гарантий мирное существование международного сообщества» (Франция)16, «отсутствие внешней опасности и состояния порабощенности от другого государства, обеспеченное мероприятиями коллективной безопасности, направленное на достижение всеобщей цели сотрудничества» (Великобритания)17. Представляется, что определение международной безопасности, содержащееся в Британской энциклопедии, не может быть признано уместным, поскольку международная безопасность не направлена исключительно на достижение цели сотрудничества между государствами, а представляет собой реаль­ное состояние международных и межгосударственных отношений, предшествующих такому сотрудничеству.

Международная безопасность, т. е. безопасность всего мира, может рассматриваться не только через коллективные усилия государств, направленные на обеспечение международного правопорядка, но и индивидуальные действия государств, которые не противоречат общепризнанным нормам и принципам международного права. Данное определение позволяет подразделить международную безопасность на определенные виды:

1) коллективную безопасность (региональную, универсальную);

2) индивидуальную безопасность (внутреннюю и внешнюю, государственную и общественную)18.

В свою очередь мероприятия, направленные на обеспечение безопасности призваны регулировать существенные аспекты международных отношений, имеющих значение для существования, как отдельного государства, так и всех государств мира19. В свою очередь, осуществляя мероприятия безопасности, государства обязаны соблюдать основополагающие принципы и нормы международного права, такие как: уважение суверенитета другого государства, неприменение силы или угрозы ее применения, невмешательства в компетенцию других государств и т. д. В этой связи, государства не могут совершать действий, направленных на ущемление или ограничение безопасности других государств, угрожающих их нормальному развитию, существованию и функционированию. Тем самым международная безопасность одного государства тесно связана и взаимозависима с безопасностью иных государств и всего международного сообщества.

Современная концепция международной безопасности мыслится как всеобъемлющая, охватывает не только политические и военные, но также и другие аспекты — экологические, экономические и, разумеется, правовые.

В Российской Федерации официальная концепция безопасности закреплена в правовых актах различной юридической силы — Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.20, Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»21, Федеральном законе от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»22, Стратегии национальной безопасности Российской Федерации23, Стратегии экономической безопасности24, Военной доктрине Российской Федерации25, Доктрине информационной безопасности Российской Федерации26, Концепции внешней политики Российской Федерации27, Концепции общественной безопасности28 и в ряде других нормативных документов, регулирующих деятельность органов государственной власти Российской Федерации в сфере внешней политики и иные правовые акты в данной сфере. Указанные документы содержат положения, относящиеся и к обязательствам России в сфере международной безопасности.

Приведенные акты указывают на то, что российская правовая составляющая международной безопасности носит комплексный характер, охватывая своим регулированием внешнеполитическую деятельность российского государства, направленную на обеспечение национальных интересов и реализацию национальных приоритетов Российской Федерации на международной арене. В то же время, по замечанию д. ю. н., профессора, Л. Н. Галенской «… очевидно несовершенство отечественной законодательной техники и недостатки нормативных актов, регулирующих вопросы безопасности в России, а также тот факт, что МИД России не афиширует свои недоработки в области внешних отношений»29. Кроме того, заметим, что в Российской Федерации вопросы национальной безопасности, как правило, регулируются положениями подзаконных актов, а специального федерального закона, который бы был посвящен национальной безопасности нашей страны до 2010 г. не было. При этом, для сравнения обратим внимание на то обстоятельство, что в США Закон «О национальной безопасности» был принят в 1947 г.

Совокупность положений российских официальных актов (законов, подзаконных актов), тем не менее, позволяет составить представление о государственном подходе к проблемам международной безопасности, которое дополняется научно-­теоретическими разработками в этой области. Таким образом, можно говорить, что определенная система взглядов на обеспечение международной безопасности, соответствующая понятию концепции, в Российской Федерации сложилась30.

Российская концепция международной безопасности как часть Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 2016 г. № 640, является пятой по счету после распада СССР. Ее предшественницами являются концепции 1993, 2000, 2008, 2013 гг.

Первая российская концепция внешней политики была принята в 1993 г. и несла в себе отпечаток «евразийства», имевшего место в Советском Союзе. Так, в разделах, посвященных основным приоритетами России, важнейшей признавалась политика в отношении стран СНГ, Ближнего Востока и Азиатско-­тихоокеанского
региона31.

В последующем, господствующая в 1991–1995 гг. философия внешней политики России характеризовалась как евроатлантизм и идеологический морализм, причем среди ее концептуальных основ выделялось, прежде всего, полное неприятие геополитики: реальные геополитические интересы в этой концепции были подменены идеологическими лозунгами, как это было в СССР32.

Обстановка, сложившаяся в начале XXI в., потребовала переосмысления места России в постбиполярный период, в том числе путем разработки концептуальных основ внешней политики российского государства с учетом новых международных реалий. Впервые в годы президентского правления В. Путина концепция внешней политики утверждается 10 января 2000 г.33

В качестве приоритетных направлений внешней политики России в Концепции 2000 г. были провозглашены — стремление к двустороннему и многостороннему сотрудничеству с участниками — стран СНГ, а также налаживание и развитие стратегического партнерства со всеми государствами мира. При этом важнейшей целью внешней политики России провозглашалось сохранение и укрепление приоритета российских интересов в решении внешнеполитических задач. Многовекторность явилась одной из специфической черт внешней политики России на рубеже нового тысячелетия, а посредническая роль в разрешении региональных (Афганистан, Ирак, Югославия) и международных проблем позволила повысить статус нашей страны на международной арене.

Оставаясь на протяжении восьми лет основополагающим документом в сфере внешней политики России, Концепция 2000 г. закрепила самостоятельность российского государства на мировой арене, в то же время, указав на существенный недостаток развития нашей страны — отсталость в сфере экономического и технического эволюционирования — который требовал своего устранения. Возникла необходимость внесения соответствующих изменений в Концепцию внешней политики 2000 г., установления новых стратегических приоритетов России.

Новая Концепция внешней политики России была утверждена 12 июля 2008 г. Д. А. Медведевым. В качестве приоритетов новой внешней политики России было провозглашено создание комфортных внешнеполитических условий для обновления внутреннего технико-­экономического состояния страны, в соответствии с которыми российское государство должно формировать основополагающие направления развития международной политики; была продолжена линия на укрепление международных связей со странами-участницами — СНГ, ЕврАзЭС, ОДКБ. В отношении государств — членов НАТО Россия намеревалась строить отношения, основанные на равенстве, исходя от готовности североатлантического альянса неукоснительно соблюдать нормы и принципы международного права, выполнения его членами, взятых на себя обязательств в пределах Совета Россия — НАТО и не осуществлять действия, направленные на обеспечение своей безопасности за счет безопасности нашей страны.

12 февраля 2013 г. Президентом РФ В. В. Путиным утверждена новая Концепция внешней политики Российской Федерации, положения которой основывались на том, что в мире возросла многовариативность в поведении государств. В подобных условиях, Россия ведет политику отстаивания своих национальных интересов в пределах разрешения проблем мирового сообщества совместно с иными государствами. При этом основные положения Концепции строились на вызовах и угрозах, существовавших на тот момент в мире. В частности, в п. 16 Концепции внешней политики России 2013 г. подчеркивалось значение международного права и Устава ООН, призванных играть роль регулятора стабильности в мировом правопорядке, ведущая роль ООН и ее Совета Безопасности, а также планомерное уменьшение в международных отношениях фактора силы.

Усиление напряженности в международных отношениях, связанное с событиями на Украине и в Сирии, введение большинством государств мира в отношении Российской Федерации санкций различного характера, а также противодействие военным угрозам со стороны террористических группировок («Исламское государство» (запрещена
на территории РФ. — Прим. авт.), «Братья-­мусульмане» (запрещена на территории РФ. — Прим. авт.)) и киберпреступности, потребовали принятия новой Концепции внешней политики РФ, которая была утверждена Президентом России 30 ноября 2016 г.

В отличие от предыдущей Концепции 2013 г., в новом документе более конкретно определены основные внешнеполитические цели и задачи российского государства, которые направлены на обеспечение национальных интересов и реализацию стратегических приоритетов России (п. 3 разд. I); а также добавлено указание о доведении российской точки зрения по международным политическим процессам до широких кругов мировой общественности (подп. «к» п. 3 разд. I).

В Концепции 2016 г., как и прежде, признается центральная координирующая роль ООН в поддержании мира и безопасности в международных отношениях, незыблемость принципов и основополагающих положений Устава ООН, которые были провозглашены после окончания Второй мировой вой­ны, а также ответственность правительств, причастных к данным военным действиям (подп. «а» п. 24 разд. III).

Отмечается, что наша страна, как и ранее, будет выстраивать отношения с Североатлантическим альянсом с учетом степени готовности НАТО к равноправному партнерству, в свою очередь негативно относясь к попыткам альянса приблизить военную инфраструктуру к границам российского государства и наращиванию его военной активности возле границ нашей страны (п. 7 разд. IV).

Политика российского государства на внешнеполитической арене, как и в Концепции 2013 г., строится с использованием инструментов «мягкой силы» (п. 20 разд. II Концепции 2013 г., п. 9 разд. II Концепции 2016 г.). В то же время, прежняя пассивная позиция России по защите своих национальных интересов, направленная на прикрытие военных интервенций (п. 26 II разд. Концепции 2013 г.), сформулирована в Концепции 2016 г. в более активном ключе: «Российская Федерация не намерена допускать со стороны других государств проведения военных интервенций и других форм внешних вмешательств, в том числе действий, посягающих на суверенитет государств» (подп. «в» п. 26 разд. III). Важное положение сформулировано и в подп. «д» п. 40 раздела III Концепции 2016 г.: «введение в отношении нашей страны и ее граждан различного рода санкций, направленных на ущемление прав России, юридических и физических лиц, будет влечь применение ответных санкций в отношении недружественных иностранных государств». Уточнены императивы внешней политики России на американском направлении, которые предусматривают предотвращение попыток американского государства оказать на нашу страну давление в политической, военной и экономической сфере, принятие ассиметричных и зеркальных мер на недружественные американские действия (п. 71 разд. IV Концепции 2016 г.). Политико-­дипломатическое урегулирование украинского противостояния является одним из приоритетов внешней политики России (п. 56 разд. IV Концепции 2016 г.).

Противодействие угрозам международного терроризма путем осуществления, как индивидуальных, так и совместных усилий различных государств мира провозглашено в качестве насущной потребности существования современного миропорядка (п. 14 и 15 разд. II Концепции 2016 г.)

В названных документах изложены правовые и концептуальные основы российской национальной безопасности в международной сфере, а также обозначены конкретные меры и шаги по обеспечении безопасности жизненно важных интересов Российского государства, общества и личности. Таким образом, современный внешнеполитический курс РФ характеризуется многовекторностью, готовностью отвечать на различные вызовы и угрозы безопасности и эффективно продвигать интересы России как в региональном, так и в мировом масштабе.

Следует отметить, что появление новой российской концепции международной безопасности, и дополняющих ее нормативно-­пра­вовых документов демонстрирует завершение определенного этапа в развитии теории и практики политики международной безопасности России. Вместе с тем закрепленная Законом РФ «О безопасности» 1992 г. дефиниция безопасности не поставила окончательной точки в дискуссии о сущностной характеристике данного понятия, что объясняется имевшим место в СССР пониманием государственной безопасности через защищенность системы жизненно важных интересов34, которое перешло в данный закон, и в юридической литературе законодательное определение понятия «безопасность» подвергается критике. Ряд исследователей считает, что «подобное определение безо­пасности не раскрывает в полной мере сущность данного явления, а скорее наоборот сужает его смысл за счет использования категории защищенности, приравненной по своему значению к обороне. При этом иные важнейшие функции и свой­ства безопасности (устранение, снижение, предупреждение) отходят на второй план либо полностью исключаются из дефиниции»35.

Между тем, начиная с конца ХХ в. в научной литературе формируется понимание международной безопасности как многомерного явления, связанного с множественностью причин, угрожающих безопасности, и с взаимозависимостью государств36. Современные исследователи отошли от понимания международной безопасности как феномена, принадлежащего исключительно к военно-­политической сфере. Вместо этого устаревшего, узкого подхода, использовавшегося в советский период, укоренилось многомерное, комплексное понимание международной безопасности, включаю

...