Читать бесплатно онлайн книгу автора  Правовое регулирование и организация местного самоуправления: опыт Канады и его применимость в российских условиях. Монография

А.А. Ларичев

А. А. Ларичев

Правовое регулирование и организация местного самоуправления. Опыт Канады и его применимость в российских условиях

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.25

ББК 67.401

Л25

Автор:

Ларичев А. А.

Рецензенты:

Виноградов В. А., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России);

Таболин В. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права Института государственного управления и права Государственного университета управления.

В настоящем исследовании осуществлен комплексный анализ теоретических, историко-правовых основ, современного правового регулирования и организации местного самоуправления в Канаде, предложены решения связанных проблем, а также сформулированы рекомендации по применению канадского опыта муниципального строительства для оптимизации института местного самоуправления в России.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2017 г.

Издание адресовано ученым, преподавателям, аспирантам и студентам высших учебных заведений, практическим работникам органов государственной власти и местного самоуправления.

УДК 342.25

ББК 67.401

© Ларичев А. А., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

Актуальность темы настоящего монографического исследования обусловлена продолжающимися в настоящее время в Российской Федерации поисками путей оптимизации местного самоуправления как важнейшего института народовластия иt обеспечения жизнедеятельности населения, что выражается в осуществляемых реформах его организации и динамике связанного правового регулирования.

Предпринимаемые попытки реформирования местного самоуправления при этом детерминированы как относительно недавним внедрением указанного института в механизм публичной власти и управления в России, что требует адаптации его к национальной специфике правовой системы и управленческим практикам, так и усложнением требующих решения на местном уровне проблем и задач, связанных с урбанизацией, миграционными процессами внутри субъектов РФ, развитием инфраструктуры и организационно-управленческих механизмов на местном уровне в условиях социально-экономических изменений.

При решении соответствующих вопросов представляется полезным обращаться и к зарубежному опыту. Безусловно, Россия является государством уникальным, со своей спецификой географии, территориальной организации населения, распределения материальных и человеческих ресурсов. Вместе с тем эта уникальность не должна являться фактором, ведущим к отказу от использования отдельных зарубежных наработок в сфере правового регулирования организации публичной власти.

Во многих случаях анализ соответствующего зарубежного опыта может помочь избежать нежелательных решений либо найти инновационные инструменты, модели и механизмы, которые можно адаптировать к российским условиям и внедрить в систему нормативно-правового регулирования местного самоуправления с целью ее оптимизации. Не все, даже самые полезные зарубежные решения в области организации публичной власти применимы в российских условиях, однако есть и универсальные проблемы и их решения, на которые следует обратить внимание.

В этом смысле опыт Канады в сфере организации и осуществления местного самоуправления представляет особый интерес.

Канада, также как и Россия, является крупным федеративным государством, что делает привлекательным изучение места и роли местного самоуправления в структуре федеративных отношений. Как и в России, субъекты федерации в Канаде создают муниципальные образования, устанавливают их границы, содействуют формированию условий для автономного решения вопросов на местном уровне. Более того, канадские провинции и территории имеют исключительную юрисдикцию в этих вопросах, что позволяет анализировать различные подходы к их решению от субъекта к субъекту.

Канада имеет обширную территорию, где густонаселенные агломерации соседствуют с бескрайними незаселенными просторами северных территорий, соответственно, также как и в России возникают вопросы о поиске оптимальных моделей муниципального управления в мегаполисах, а также о необходимости, границах и формах местного самоуправления в малонаселенных территориях страны.

Наконец, в структуре населения Канады так же, как и в России, присутствуют коренные и малочисленные народы, компактно проживающие на исторических территориях своего обитания. Соответственно, в обеих странах закономерно возникает вопрос о реализации данными народами прав на национально-культурную автономию и местное самоуправление с учетом их национальных особенностей.

Институт местного самоуправления в Канаде и сопутствующие ему формы решения вопросов местного значения в настоящее время, равно как и в России, находятся в стадии быстрого развития и изменений. Данная динамика детерминирована, во многом, схожими с Российской Федерацией процессами и проблемами — ростом численности городского населения и связанной с этим недостаточностью материальной инфраструктуры, финансовыми трудностями муниципалитетов в условиях роста расходов на решение местных вопросов, сложностями в налаживании эффективного механизма муниципального управления в условиях увеличения функциональной нагрузки на органы местного самоуправления.

В этих обстоятельствах представляет интерес рассмотрение и анализ правовых, организационных и финансово-экономических мер, принимаемых на различных уровнях публичной власти и управления Канады для решения рассматриваемых проблем и обеспечения эффективного решения местных вопросов, обеспечения жизнедеятельности местного населения и социально-экономического развития территорий.

Следует при этом отметить, что анализ современных подходов к правовому регулированию и организации муниципальных институтов невозможен без изучения их теоретических и историко-правовых основ.

Теоретическое изучение местного самоуправления в правовой науке выполняет две функции. Во-первых, посредством его происходит обобщение сложившей практики регулирования местного самоуправления, анализ базовых правил и принципов, дифференцирующих управленческие решения и механизмы, реализуемые в различных государствах на местном уровне. Квинтэссенцией этого обобщения и анализа являются теории местного самоуправления, сложившиеся к концу XIX века, а также мировые модели организации местного самоуправления.

Во-вторых, сложившиеся теоретические взгляды на местное самоуправление, а также теоретическое обоснование его базовых элементов влияют на дальнейшее развитие данного института, задают определенные правила игры, в рамках которых, зачастую, вынужден действовать законодатель и правоприменитель.

Так, например, параметры развития местного самоуправления в Канаде, а также проблемы его осуществления на современном этапе во многом определяются спецификой корпоративной формы муниципалитетов, а, соответственно, и особенностями теоретической конструкции понятия «муниципальная корпорация».

Представляется, в свою очередь, что и развитие теоретических конструкций, применяемых затем в процессе организации и деятельности публичных институтов, включая местное самоуправление, детерминировано совокупностью каждодневных управленческих решений и регулятивной практикой. Потребности обыденной жизни, ситуативные явления и продолжающиеся процессы, требующие вмешательства со стороны правотворцев и правоприменителей, ведут к появлению юридических и управленческих механизмов, которые нуждаются в осмыслении, описании и классификации.

Местное самоуправление, как показывает практика государственного строительства многих стран, включая Канаду, не является единственным возможным институтом решения вопросов местного значения, поэтому его анализ невозможен без определения не только элементов, но и сущностных характеристик, отграничивающих данный институт от смежных с ним.

Таким образом, формализация местного самоуправления в рамках правового регулирования, равно как и формирование теоретических представлений о нем, в том числе в рамках юридической науки, имеет важное взаимовлияющее действие, и изучение данного взаимовлияния крайне важно для анализа как самого рассматриваемого института, так и динамики его развития.

Немаловажное значение играет и изучение истории институциональных и правовых форм местного самоуправления, которое позволяет объяснить как причины их генезиса в рассматриваемом состоянии, так и современные особенности и свойства.

При этом представляет интерес анализ, на примере Канады, не только теоретической и историко-правовой основы института местного самоуправления в данном государстве, но и исторических истоков и концептуальных характеристик англосаксонской модели местного самоуправления в целом, имеющей серьезную специфику и отличия от исторически более близкой российскому опыту европейской континентальной модели.

Изучение этих особенностей может позволить не только понять сущность заложенных в англосаксонской модели принципов, но и расширить имеющиеся представления о сущности и целевом назначении местного самоуправления как политико-правового явления на основе подхода к данному явлению, отличающегося от принятого в российской науке и практике, способствовать устранению противоречий и выработке четкого концептуального подхода к роли местного самоуправления в государстве и целям его развития.

Глава 1.
Понятие местного самоуправления и его отграничение от иных форм управления на местном уровне в Канаде

1.1. Управление и самоуправление на местном уровне: разграничение понятий

Прежде чем анализировать особенности института местного самоуправления в Канаде, следует определиться с самим применяемым в данном случае термином, точнее его концептуальным содержанием.

Необходимо отметить, что как в зарубежной, так и отечественной науке до сих пор отсутствует четкое и единообразное определение местного самоуправления, а также его разграничение, со смежными на первый взгляд, однако существенно различающимися по правовой природе понятиями «самоуправление», «местное управление» и «государственное управление на местах».

Как отмечает В. К. Самигуллин, «сложности в решении вопросов местного самоуправления возникают в связи с тем, что представители различных школ правовой мысли — скажем, «общественной» и «государственной», «юридической» и «политической» — неоднозначно толкуют происхождение местного самоуправления, его соотношение с органами государственной власти и управления, а также целый ряд других вопросов, относящихся к содержанию и форме, функциям и структуре этой разновидности человеческой деятельности»1.

Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов определяют управление как целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления2. Объектами управления могут являться, в том числе, люди, социальные группы, общество в целом. В рассматриваемом же случае речь идет о социальной разновидности управления. Социальное управление, как указывает Ю. М. Козлов, своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности придающее взаимодействию людей организованность3.

Самоуправление, в свою очередь, воспринимается и как допустимая разновидность социального управления, так и противоречивое по своей сущности явление. Так, например, Ю. А. Тихомиров полагает, что самоуправление является видом социального управления и имеет свои цели, субъект и объект взаимодействия4. В свою очередь, С. И. Кулиева считает самоуправление особой формой самоорганизации, к которой неприменим управленческий фактор5.

Существенным отличием управления от самоуправления является то, что в рамках последнего субъект и объекты совпадают6. Однако в научной литературе распространено мнение, что в отношении общественных структур классическая модель самоуправления применима лишь отчасти, поскольку элементы собственно самоуправления и профессионального управления даже на уровне небольших общин тесно переплетены7.

Исходя из этого, А. Н. Кокотов предлагает рассматривать местное самоуправление как своеобразное состояние, качество управления местными сообществами, которое характеризуется четырьмя признаками: формирование местных органов власти самими сообществами; разумное сочетание профессионального управления и самоосуществления местных вопросов; предоставление жителям и их объединениям широких возможностей по заявлению, отстаиванию собственных запросов; нацеленность органов местного самоуправления и профессиональных управленцев на выявление и удовлетворение насущных запросов жителей8.

Рассматривая самоуправление как категорию общественных, и в том числе правовых наук, С. А. Авакьян отмечает, что самоуправление строится на основе правил, принимаемых самими участниками процессов самоуправления, либо определяемых компетентными органами государства на основе сложившихся обычаев и традиций, при этом повышенное внимание уделяется формам участия в процессах самоуправления граждан9.

По мнению профессора Авакьяна, поскольку самоуправление представляет собой выражение власти народа, оно может принимать и государственно-властные формы, однако сохраняет свою природу в том случае, если осуществляется выборными представителями народа и опирается на широкие слои населения10.

Анализируя правовую природу местного самоуправления, представляется, однако, необходимым отделять его от самоуправления как такового. С одной стороны, самоуправление представляет собой более широкую категорию, включающую и самоуправление местное. Действительно, если речь идет о базовых его признаках, то самоуправление, как правило, включает в себя местные органы управления или другие политические сообщества, которые пользуются определенными «квазисуверенными» правами в государстве.

Однако следуя данной логике, мы можем институционально и функционально приравнивать местное самоуправление и самоуправление автономных образований, национальных меньшинств и т. д., что само по себе некорректно. Как указывает американский ученый К. Берд, все формы самоуправления содержат в себе демократическое начало11, однако их цели, функции и механизмы реализации существенно различаются.

Еще одна проблема возникает, если правовая природа и история современного местного самоуправления безоговорочно приравнивается к историческим истокам самоуправления человеческих общностей в целом. Такие идеи были особенно популярны в XIX веке в Европе, и продолжают влиять на понимание самоуправления и местного самоуправления и по сей день. Согласно этой точке зрения, самоуправление было характерной чертой человеческого общества на ранних этапах его развития12. До образования государств самоуправление оставалось главным элементом системы управления. Таким образом, племенные и сельские общины стали основой человеческой истории.

В соответствии с так называемой «марковой» («общинной») теорией, основные положения которой были сформулированы немецким государствоведом Г. Л. фон Маурером13, крестьянская (деревенская) община была отправной точкой аграрной революции и основанием всей социальной структуры Средних веков14. Коммуна, таким образом, предшествует государству, и, поскольку она является базовой единицей местного самоуправления в Европе, то и само местное самоуправление следует рассматривать в качестве прямого преемника доисторического «самоуправления», институционально независимого от государства.

Соответствующая идея получила свое развитие в XIX веке в рамках «теории свободной общины» (Г. Аренс, Э. Мейер, О. Ресслер и др.). В основе данной теории лежало представление о естественном и неотчуждаемом праве общины заведовать своими делами15. Схожая с ней «общественно-хозяйственная теория», в свою очередь, на первый план выдвигала не естественные права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.

Сторонники общественно-хозяйственной теории (А. И. Васильчиков, Р. Моль) в целом отстаивали те же принципы, что и сторонники теории свободной общины — автономию местного самоуправления от системы государственного управления, широкие возможности для граждан участвовать в решении вопросов местного значения, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку16.

Однако, каким бы простым и привлекательным не казался данный подход, он является одним из нескольких, принятых в мире. Идея об институциональной автономии местного самоуправления от государства нашла выражение в праве ряда государств17, в том числе европейских, однако она разделяема далеко не всеми.

Так, в противовес общественной теории, широкое распространение во второй половине XIX века получила «государственная теория» местного самоуправления (Л. Штейн, Р. Гнейст18). Согласно данной теории, местное самоуправление представляет собой форму организации государственного управления на низовом уровне. Полномочия в области местного самоуправления даны государством и имеют источником государственную власть19.

Немецкий государствовед Л. Штейн, определяя сущность самоуправления, писал что оно «является первой формой, в которой осуществляется идея свободного управления, как организованного и правомерного участия граждан государства в деятельности по достижению всеобщего и в управлении особенным»20.

Р. Гнейст полагал неправильным отождествлять самоуправление с деятельностью сословных союзов, городских и сельских общин. По мнению ученого, самоуправление начинается лишь после того, как подобного рода соединения лишились власти и все или подобные частные формации оказываются подчиненными государству21. Самоуправление, которое можно считать формой самоорганизации разнообразно, но именно местное самоуправление, как полагал Р. Гнейст, становится структурным звеном организации управления территорией государства и включается в качестве элемента в общую систему публичной власти.

При этом государственная теория не отрицала демократического начала местного самоуправления. Как указывает профессор Е. В. Гриценко, общим для соответствующего подхода являлся акцент на принципы партиципаторной демократии — широкое вовлечение нации в осуществление публичной власти через самостоятельное под собственную ответственность решение местных вопросов22.

На смену партиципаторному подходу пришло разграничение понимания местного самоуправления в политическом и юридическом смыслах. Так, Г. Розин в продолжение идей П. Лабанда под юридическим самоуправлением понимал деятельность правоспособного субъекта — самоуправленческой корпорации (Selbstverwaltungskörper) — по упорядочению общественной жизни. Что касается внутренней структуры такой корпорации и, соответственно, участия граждан в административных делах, то эти вопросы выводились за рамки юридического понимания самоуправления и рассматривались как суть самоуправления в политическом смысле. Таким образом, партиципаторный элемент как политический аспект самоуправления отграничивался от юридического23.

Конструкция самоуправленческой корпорации (юридического лица публичного права) позволяла, не противопоставляя самоуправление государству, говорить об относительной самостоятельности муниципалитетов внутри государственной структуры и, соответственно, характеризовать их деятельность по решению публичных вопросов как производную от государства власть, опосредованное государственное управление (mittelbare Staatsverwaltung), форму административной децентрализации24.

Соответствующие идеи можно считать близкими к специфике и истории рассматриваемой в рамках настоящего исследования англосаксонской модели местного самоуправления и текущему статусу муниципалитетов в соответствующих странах, включая Канаду.

В разработке своей теории Р. Гнейстом также не случайно значительное внимание было уделено опыту муниципального строительства Англии, несмотря на то, что связанные с этим анализом выводы подвергались значительной критике25.

С позиций Р. Гнейста, «самоуправление» в английском значении этого термина (Self-government) вообще не предполагало разделения государства и низовых единиц. Наоборот, сама система власти, представляющая собой совокупность ответственных лиц (прежде всего представителей аристократии), замещающих, зачастую, неоплачиваемые должности, в том числе на местном уровне (например, мировые судьи, justices of peace) и являлась выражением самоуправления. Однако автономия отдельных единиц самоуправления была и есть чисто административной и жестко ограничена законодательной властью парламента и судами общего права26.

Несмотря на критику идей Р. Гнейста, многие английские авторы прямо либо косвенно подтверждали его теорию. Так, например, по мнению английских ученых С. и Б. Уебб, историческое отсутствие в Англии централизованной системы оплачиваемых и работающих на освобожденной основе чиновников на местном уровне и лежит в основе того, что принято считать английским самоуправлением27. Вместе с тем это самоуправление не предполагает как таковую политико-правовую автономию от государства.

В муниципально-правовой науке определенное значение играет и дуалистический подход к определению места и роли местного самоуправления. Дуалистическая теория, разрабатывавшаяся Т. Маунцем, О. Зеевальдом и рядом других ученых, признает двойственность природы местного самоуправления, сочетающей государственное и общественное начало28. Как указывал российский исследователь Б. Н. Чичерин, в организации муниципального управления соединяются два элемента: государственный и общественный. По мнению автора, «выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном самоуправлении — правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе — в местном представительстве»29. По мнению профессора Н. С. Тимофеева, «искусственное отделение местного самоуправления от государственной власти должно быть ликвидировано… поскольку развитие местного самоуправления носит объединительный характер государственно-властных и самоуправленческих начал»30.

Местное самоуправление, обладая сходством с другими формами самоуправления, является, тем не менее, уникальным общественным и политико-правовым феноменом (явлением), и должно соответствующим образом рассматриваться при анализе его правовой природы и статуса. С учетом разнообразия подходов, правовая концепция местного самоуправления должна формулироваться раздельно в отношении соответствующих моделей и с учетом различающихся исторических истоков, хотя нельзя отрицать и наличие общего фундамента, базовых его элементов и характеристик, что делает возможным сопоставление подобных концепций.

Исходя из предпосылки о том, что местное самоуправления является не только формой самоуправления, но имеет и качество управления (что заложено в основе самой его сущности), следует также вывод о том, что понятие «местное самоуправление» нельзя противопоставлять понятию «местное управление», следует лишь смещать акценты, определяя их содержание.

А. И. Казанник и А. Н. Костюков, рассматривая различия между рассматриваемыми категориями, определяют местное управление как «деятельность выборных органов муниципальной власти и должностных лиц по решению местных вопросов; при этом подчеркивается не государственно-правовая природа местного управления, а самостоятельный уровень осуществления государственных полномочий, предоставленных муниципалитетам для решения определенных задач»31. Авторы подчеркивают, что такой подход характерен, прежде всего, для стран англосаксонской модели местного самоуправления.

Необходимо отметить, что акцент в рамках понятия «местное управление» смещается в сторону деятельности органов местного самоуправления и профессиональных должностных лиц. Так, и в Европе, где доминирует континентальная модель местного самоуправления, основополагающий международный документ, Европейская хартия местного самоуправления32, дает следующее определение местного самоуправления: «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (ч. 1 ст. 3).

С другой стороны, в переводах на разные языки рассматриваемые термины — «местное самоуправление» и «местное (муниципальное) управление» являются фактически взаимозаменяемыми, что не является противоречивым, поскольку второе фактически является частью первого33.

Как будет рассмотрено ниже, в англосаксонских государствах, где термины «местное управление» и «местное самоуправление» являются на практике также фактически взаимозаменяемыми, более широкое применение первого отражает специфику правового положения муниципалитетов в качестве агентов центральной власти и принадлежность муниципальной компетенции скорее муниципалитетам как корпорациями их органам управления, нежели чем территориальному публичному коллективу как совокупности местных жителей.

Специфика восприятия местного самоуправления в рамках англосаксонского подхода легко визуализируется даже при поверхностном анализе определений, содержащихся в законодательстве. Например, в статутах провинции Британская Колумбия в Канаде понятие «местная власть» (local authority) приравнивается к понятию «муниципалитет» (municipality), а тот, в свою очередь, определяется как «корпорация граждан» (corporation of residents)34.

При этом в другом базовом статуте провинции ставится знак равенства между понятием «местное (само)управление» (local government) и «совет муниципалитета» (council of a municipality)35. Таким образом, субъектом местного самоуправления здесь становится муниципалитет как корпорация и его органы, но не местные жители непосредственно.

Местное самоуправление в его «классическом» понимании, как представляется, является более широким понятием, отражающим, помимо деятельности муниципальных органов, важнейшие элементы муниципальной демократии — формы осуществления местного самоуправления населением непосредственно, а также формы участия граждан в его осуществлении. Однако такие формы существуют и реализуются и в странах англосаксонской модели. Кроме того, важным фактором является подконтрольность муниципальной власти населению, соответственно термин «местное самоуправление», здесь, с определенными оговорками, является применимым.

Рассматривая содержание категории «местное самоуправление», безусловно, нельзя сводить его лишь к управленческому аспекту. Так, профессор Е. С. Шугрина, указывая на многоаспектность данного понятия применительно к российскому опыту, рассматривает местное самоуправление как конституционную ценность36. Исходя из решения Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П, как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Это, в частности, означает невозможность отказа от местного самоуправления (равно как и запрета, ликвидации местного самоуправления), поскольку местное самоуправление является одной из основ конституционного строя37.

Вместе с тем, такой подход к местному самоуправлению отсутствует в государствах, где местное самоуправление не получило конституционного признания, включая и Канаду. Таким образом, содержание анализируемого понятия во многом зависит от политико-правовых условий функционирования данного института в том или ином государстве. Территориально-управленческий аспект и целевая функция местного самоуправления и управления, то есть решение местных вопросов, представление публичных услуг на местном уровне, в свою очередь, имеют фактически всеобъемлющий характер.

Что касается института «государственного управления на местах», то принципиальным отличительным признаком данной категории от местного самоуправления является наличие государственных органов в качестве субъекта управления. Соответственно самоуправление, как базовый признак института местного самоуправления, в данном случае отсутствует. Как утверждал российский ученый В. В. Ивановский, «…органы управления, не зависящие от общества, не суть органы самоуправления, потому что последнее есть самодеятельность общества…»38.

Не все авторы разделяют такую теоретическую позицию. Так, например, А. И. Черкасов предлагает не противопоставлять местное самоуправление и государственное управление на местах. По его мнению, местное управление (терминология автора) является сложным и собирательным понятием, которое может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и формируемые на местном уровне органы местного самоуправления39.

Вместе с тем, как верно отмечает Л. Т. Чихладзе, особенность местного самоуправления заключается в том, что органы муниципальной власти имеют собственную легитимность, ибо формируются непосредственно населением либо при его участии, и действуют в рамках собственных (факультативных) полномочий40.

Муниципальная власть может, исходя из описанных выше теоретических разработок, иметь как общественную, так и государственную сущность. Соответственно критериями ее отграничения от государственного управления на местах должны служить институциональная и (или) функциональная автономия соответствующих органов от центральной власти, а также вовлеченность граждан в формирование и контроль над их деятельностью. Если первое (местное самоуправление) является децентрализацией публичной власти в государстве, то вторая из рассматриваемых форм (государственное управление на местах) является примером ее деконцентрации41.

Децентрализация предполагает принятие решений органами, не находящимися в иерархическом подчинении вышестоящим органам власти, как правило, избираемыми местными жителями. По мнению В. И. Васильева, местное самоуправление является наиболее полной и развитой формой территориальной децентрализации42, антиподом централизма. Английские авторы Д. Вильсон и К. Гейм, в свою очередь, различают несколько видов децентрализации (административную, функциональную и политическую), относя местное самоуправление к политическому виду43.

Местное самоуправление, таким образом, это совокупность форм местного (муниципального) управления и самоуправления граждан на местном уровне, характеризуемых институциональной и (или) функциональной автономией и подконтрольных местному населению, выполняющих, в том числе, задачу по децентрализации публичной власти в государстве и реализующих целевую функцию по решению местных и делегированных государственных вопросов и предоставлению публичных услуг.

Под институциональной автономией следует понимать как ее формальную форму (то есть не включенность форм местного самоуправления в систему государственной власти, в том числе в силу отличия их правовой природы), так и управленческую (то есть отсутствие иерархии и прямого контроля над осуществлением местного самоуправления со стороны центральных органов). При отсутствии либо неполноте одного из элементов институциональная автономия форм местного самоуправления будет являться в целом неполной.

Функциональная автономия, в свою очередь, предполагает наличие собственных, определенных законодательно предметов ведения (вопросов местного значения), закрепленных за муниципальными органами (гражданами и их объединениями), а также относительную свободу действий и условий (в том числе инфраструктурных и финансовых) для их реализации (решения), выражающихся, в том числе, в наличии круга соответствующих полномочий.

Что касается деконцентрации, то она, по мнению французского исследователя Ж. Веделя, является лишь техникой управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку сохраняет все управление в распоряжении центральной власти или ее представителей44.

К формам государственного управления на местах (деконцентрации) можно отнести как деятельность назначаемых представителей центральных органов власти и территориальных подразделений органов, выполняющих общегосударственные задачи (например, органы государственной безопасности, контрольно-надзорные ведомства), так и органов, специально создаваемых государством для решения вопросов жизнеобеспечения населения на территориях его проживания и предоставления местных услуг (хотя перечень услуг, относимых к «местным», безусловно, разнится от государства к государству).

Соответствующие органы не зависят напрямую от воли местного населения, формируются и подотчетны вышестоящим органам, хотя местное население и может принимать участие в их деятельности, входить в состав создаваемых при них консультативных советов и т. д.

Соответственно, государственное управление на местах есть совокупность форм государственного управления местном уровне, подконтрольных вышестоящим органам государства и неподконтрольных напрямую местному населению, выполняющих, в том числе, задачу по деконцентрации публичной власти в государстве и реализующих целевую функцию по решению как государственных, так и местных вопросов и предоставлению публичных услуг населению.

Местное самоуправление как политико-правовое явление представляет собой сложный комплексный институт взаимосвязанных элементов, а его организация и функционирование предполагает определение соответствующих управленческих форм (включая формы непосредственной демократии и создание муниципальных органов), установление их компетенции, определение территориальных пределов их юрисдикции, финансово-экономической базы их деятельности. Содержательный анализ указанных особенностей позволяет определить специфику системы местного самоуправления применительно к конкретному государству, либо определенной модели в целом, отграничить местное самоуправление от иных форм решения местных вопросов. В настоящем исследовании, применительно к заявленному объекту, связанному с организацией местного самоуправления в Канаде, такой анализ будет осуществлен через изучение основ местного самоуправления.

Надо отметить, что, несмотря на широкое применение понятия «основы местного самоуправления» в отечественном законодательстве, спектр его трактовок в научной литературе позволяет говорить об отсутствии семантического консенсуса в определении его содержания.

Так, например, в некоторых источниках основы местного самоуправления определяются как совокупность общественных отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления45.

Вместе с тем, присутствует и трактовка, согласно которой основы представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления46. Основы трактуются также как нормы-принципы, общие основополагающие начала местного самоуправления47.

Последний подход представляется наиболее верным, поскольку в самом термине «основы» дается указание на некоторую базовость, изначальность соответствующих принципов, на основе которых юридически сконструировано «здание» института местного самоуправления. Исходя из этого подхода, можно определить, что основы местного самоуправления — это совокупности базовых принципов и правил организации и функционирования местного самоуправления, определяемые положениями нормативно-правовых актов и иных источников права. В структуре основ местного самоуправления можно выделить территориальные, организационные, функциональные (компетенция субъектов муниципального управления) и финансово-экономические основы. Что касается правового регулирования местного самоуправления, то оно является базой и источником его основ, хотя допустимо и выделение отдельной категории правовых основ как совокупности принципов, правил и характеристики системы источников правового регулирования и правового обеспечения деятельности местного самоуправления48.

1.2. Формы управления и самоуправления на местном уровне в Канаде

Анализ канадского права и правоприменительной практики позволяет выявить формирование различных институтов управления, функционирующих на локальном уровне с целью решения местных вопросов, то есть организации жизнеобеспечения населения на территории его проживания и предоставления различного рода публичных услуг. Рассматриваемые институты имеют различную правовую и управленческую природу, в связи с чем необходимо их разграничение на категории и определение должной к применению в каждом случае терминологии.

К первой категории можно отнести органы и должностные лица муниципалитетов, обеспечивающие решение широкого круга вопросов местного значения. Классические муниципалитеты в Канаде имеют статус так называемых муниципальных корпораций (municipal corporations), а их органы принято относить к системе муниципального управления (municipal government)49, что в совокупности и представляет одноименный институт.

В рамках деятельности муниципальных корпораций обеспечивается и реализация форм непосредственной демократии, граждане привлекаются к участию в решении местных вопросов.

При этом, согласно п. 8 ст. 92 Конституционного Акта Канады 1867 г.50, муниципальные институты внутри провинции относятся к исключительному ведению законодательного органа самой провинции. Аналогичные положения содержатся в Актах о Северо-Западных территориях (ст. 23), Юконе (ст. 18) и Нунавуте (ст. 23)51, территориях Канады, компетенция законодательных органов которых федеральной конституцией не определяется. Таким образом, как источником легитимации муниципальной власти, так и фактическим «вершителем судеб» муниципалитетов являются органы государственной власти субъектов Канады.

Помимо так называемых классических структур местного самоуправления, на местном уровне следует выделять и относить к особой, второй категории, контролируемые населением и (или) органами муниципального управленияспециализированные органы (special-purpose bodies) и соответствующие их юрисдикции специальные (функциональные) округа, существующие нередко параллельно с муниципалитетами. В совокупности указанные территориальные и организационные формы можно определять как особый институт управления решением местных вопросов.

Рассматриваемые органы имеют особый, автономный от органов местного самоуправления статус, отличается и порядок их формирования и финансирования. Специальные округа объединяют несколько муниципалитетов, либо вовсе не привязаны к их границам и выполняют какие-либо отдельные местные функции (школьные, полицейские, библиотечные округа и т. д.). C учетом институциональной автономизации соответствующего механизма, в канадской доктрине не принято относить его к системе муниципального управления. Кроме того, в отличие от муниципалитетов, полностью зависящих от воли региональных органов власти, некоторые виды специализированных органов и округов имеют особую конституционную защиту52.

Тем не менее, по мнению канадских исследователей А. Санктона53 и У. Магнуссона54, общей характеристикой органов местного самоуправления, объединяющей как муниципальные органы (муниципалитеты), так и автономные специализированные органы (соответствующие им округа) является то, что и те, и другие находятся под формальным политическим контролем со стороны избранных на местном уровне представителей населения, либо лиц, назначенных данными представителями. Соответственно специализированные округа, равно как и муниципалитеты, относятся авторами к общей категории «местного самоуправления» (local government)55. Применительно к институту местного самоуправления оба рассматриваемых элемента можно считать его субинститутами.

Следует отметить, что, как справедливо отмечает профессор В. Е. Чиркин, в законодательстве стран англосаксонского права (Великобритании, членах Британского Содружества и др.) принят термин local government, который имеет прямой перевод «местное управление»56. Однако с учетом вышеупомянутого разделения местных органов на «муниципальные» и «специализированные», можно говорить о местном самоуправлении как объединяющей их категории. Кроме того, как уже говорилось выше, во многих научных источниках применительно к англосаксонской модели термины local government и local self-government указываются как фактически взаимозаменяемые57.

К третьей категории форм решения местных вопросов необходимо отнести так называемые «северные» комиссии (советы) либо «округа местных услуг», создаваемые в малонаселенных территориях провинций, там, где отсутствует как муниципальное управление, так и местное самоуправление в целом. Комиссии и округа, предоставляющие необходимые публичные услуги в таких местностях, создаются и контролируются органами государственной власти провинций и территорий, относясь, тем самым, к институту государственного управления на местах.

Участие граждан в формировании таких структур и контроле над их деятельностью ограничено и сводится, по большей части, к участию в «совещательных» органах, создаваемых при данных структурах. Функционирование соответствующих комиссий, соответственно, можно считать формой деконцентрации государственной власти58.

Предметом деятельности подобных органов, при этом, является решение вопросов, относимых канадским законодательством к местным, что отличает их от территориальных органов государственной власти, реализующих чисто государственные функции (например, социальное и медицинское страхование, транспорт59 и др.).

К четвертому институту решения местных вопросов, представляющему собой совокупность соответствующих форм, следует отнести институт самоуправления коренных народов Северной Америки, проживающих на территории страны (indigenous self-government). С правовой и политической точки зрения автономия на решение местных вопросов данной группой населения отличается от юридической конструкции и источника муниципальной власти в Канаде.

Конституционный Акт Канады 1982 г.60 относит к коренным народам индейцев, эскимосов («инуитов») и метисов (ч. 2 ст. 35). Самоуправление индейцев регулируется особым федеральным статутом — Актом об индейцах (The Indian Act)61, в соответствии с которым индейцы вправе создавать особые единицы управления — «группы» (bands), имеющие собственные органы публичной власти. Деятельность групп по решению местных вопросов осуществляется в пределах определяемых Правительством Канады территорий — «резерваций» (reserve). В последние годы получают развитие и иные, преимущественно договорные формы территориального самоуправления коренных народов, включая игнорируемых ранее в их самоуправленческих правах инуитов и метисов.

При этом указанные выше формы следует отличать от создаваемых в ряде провинций и территорий Канады национальных муниципальных образований (например, Тличо (Tlicho community governments) в Северо-Западных территориях62, поселения метисов (Métis settlements) в Альберте63 и др.).

Если самоуправление коренных народов находится в ведении федерального центра, и договоры о создании соответствующих территориальных единиц самоуправления заключаются представителями соответствующих этнических групп с федеральным правительством (пусть и при участии органов государственной власти субъектов), то муниципалитеты (пусть и образованные по национальному принципу) являются, в силу положений Конституции Канады, креатурами провинций.

У признаваемого конституционно и законодательно самоуправления коренных народов Канады есть источник в виде совокупности индивидуумов — «группы» (в соответствии с Актом об индейцах) или «нации» (nation) (в соответствии с договорами и соглашениями о самоуправлении). Община же, как совокупность местного населения, проживающего на определенной территории (территориальный публичный коллектив), в качестве источника местного самоуправления не выступает.

Группа или община коренного населения получает от Короны делегируемые полномочия по управлению землями, решению местных вопросов в отношении жителей соответствующих территорий. В случае с местным самоуправлением, реципиентом полномочий является не община или жители, но муниципалитет в лице органов управления им. При этом сам муниципалитет как публичная корпорация признается совокупностью целого ряда элементов: земельного фонда, имущества, и, среди прочего — населения, расположенных в заданных границах64.

Подводя итог, можно выделить четыре специфических института решения местных вопросов в Канаде: муниципальное управление и управление посредством специализированных органов, относимые в целом к местному самоуправлению; государственное управление на местах; а также самоуправление коренных народов Канады.

В рамках настоящего исследования основное внимание уделяется анализу муниципального управления, как ключевого элемента местного самоуправления в рамках канадской вариации англосаксонской модели. Вместе с тем, в работе осуществлен анализ и трех других институтов, без которых картина механизма решения местных вопросов и обеспечения жизнедеятельности местного населения была бы неполной.

1.3. Специализированные органы на уровне местного самоуправления в Канаде

Институт автономных специализированных органов (special-pur­pose bodies) в муниципальных образованиях является довольно интересным феноменом как канадской модели местного самоуправления, так и англосаксонской модели в целом.

Указанные органы выполняют различные функции по решению вопросов местного значения, но при этом организационно они к системе муниципальных органов не относятся и имеют иную правовую природу. Для разграничения двух сосуществующих систем в литературе, как указывалось выше, используются разные термины.

Специализированные органы создавались на различных уровнях публичного управления Канады с 1840-х годов (в частности, комиссии по здравоохранению, общественному порядку (полицейские), однако всплеск активности по их созданию на местном уровне пришелся на 1890–1920 гг., в период популярности «движения за реформы» (Reform movement).

Популярность специализированных органов объяснялась необходимостью привлечения специалистов и экспертов по конкретным вопросам к их решению на местном уровне. Кроме того, назначаемые органы были более удобным местом для применения талантов и энергии со стороны многих богатых и влиятельных людей, которые не желали вступать в политическую борьбу за места в выборных органах (например, муниципальном совете), но хотели содействовать развитию муниципалитета65.

Профессор канадского университета Брок Д. Сигел выделяет ряд характеристик, определяющих статус специализированных органов:

• они могут функционировать в пределах территории, примерно совпадающей с территорией муниципалитета, либо на территориях нескольких муниципалитетов одновременно;

• могут создаваться актами различного уровня (не только муниципального);

• управляются советами, избираемым населением, либо назначаемыми как муниципальным советом, так и государственными органами;

• обладают, в отличие от базовых органов местного самоуправления (совета, администрации) ограниченной (специальной) компетенцией66.

Специализированные органы создаются в форме агентств, советов и комиссий (agencies, boards and commissions, ABCs). При этом функционирующие отдельно, данные структуры следует отличать от рабочих органов совета — постоянных и временных комитетов.

Специализированные органы имеют автономию от иерархической системы власти муниципального совета, даже в случае, если создаются на основании муниципального акта, хотя могут финансироваться муниципалитетом и предоставлять ему отчеты о своей деятельности. По всей Канаде насчитывается более 8 тыс. таких органов67, из них более 2 тыс. различных типов — в провинции Онтарио68. Наиболее распространенными видами таких органов являются полицейские управления (police boards), советы по здравоохранению (public health units), советы по заповедникам (conservation authorities), комиссии по транспорту (transit commissions), библиотечные советы (library boards), хозяйственные службы (public utility boards).

Помимо хозяйственных, социально-культурных и правоохранительных функций, специализированные органы также могут выполнять отдельные квазисудебные функции.

В Канаде, в отличие от других государств англосаксонской модели, в частности, США, создание специализированных органов и специальных округов определяется решениями муниципальных органов, а также органов государственной власти провинции. Местная инициатива населения в этом вопросе менее распространена69. Примечательно, что количество специализированных органов и специальных округов и набор реализуемых ими функций разнится не только от провинции к провинции, но и от муниципалитета к муниципалитету (либо их группе).

Так, например, в г. Лондон провинции Онтарио специализированные автономные органы обеспечивают решение вопросов местного значения в сферах здравоохранения, экономического развития, водоснабжения. В расположенном неподалеку г. Гамильтон все эти вопросы решаются классическими муниципальными органами70.

Наличие автономных полицейских управлений на местном уровне зависит от воли провинций, определяющих это в собственном законодательстве. В провинциях Онтарио, Альберта, Саскачеван и Новая Шотландия создание полицейских управлений обязательно, хотя только в Онтарио управление имеет право обжаловать выделяемый ему бюджет в специальной комиссии (Ontario Civillian Commission on Police Services71).

В провинции Нью-Брансуик создание полицейских управлений опционально, а в Ньюфаундленде и Лабрадоре полицейские функции осуществляет федеральная полиция. В других провинциях, например, Квебеке и Острове Принца Эдуарда, независимые полицейские округа не созданы72. В Британской Колумбии муниципалитеты с численностью жителей более 5 тыс. человек могут либо создать автономное полицейское управление, либо заключить соглашение через правительство провинции с федеральной полицией (ст. 3 и 14 Акта о полиции Британской Колумбии)73.

Примечательно, что некоторые специализированные местные органы, в отличие от муниципальных органов, обладают в той или иной степени конституционной защитой.

С учетом отсутствия конституционной автономии муниципальных институтов, провинция, теоретически, может упразднить институт местного самоуправления как таковой. Хотя сфера образования также относится к предмету ведения провинций, однако согласно ст. 93 Конституционного Акта 1867 г., провинции не могут, без соглашения с Парламентом Канады, ограничивать соответствующие права религиозных меньшинств (имеются в виду, прежде всего, римские католики и протестанты), в том числе права на управление образованием (то есть на создание школьных советов — специализированных органов управления школьными округами).

После принятия в 1982 г. ставшей частью канадской конституции Хартии прав и свобод (Charter of Rights and Freedoms), согласно трактовке Верховного Суда Канады, право на управление образованием распространяется и на языковые меньшинства74.

Представители полицейских управлений также ссылаются на трактовку Верховным Судом Канады положений Конституции в защиту собственной автономии от муниципальных властей. Так, в 1999 году в известном деле R. v Campbell and Shirose75, Суд определил, что офицеры полиции в вопросах проведения ими уголовных расследований независимы от контроля со стороны исполнительной власти, что вытекает из конституционного принципа верховенства закона. Расширительная трактовка этого решения указывает на полную независимость полиции в своей деятельности, однако многие специалисты указывают на ее несоответствие тексту судебного решения76. Тем не менее, полицейские управления в той же провинции Онтарио организационно не подчинены муниципалитетам и имеют автономный бюджет.

Несмотря на схожесть опыта создания специализированных агентств, советов и комиссий на местном уровне в Канаде с соответствующим опытом США, следует все же отметить некоторые различия канадской модели. Так, в США распространены прямые выборы членов советов специальных округов77. Персональный состав специализированных органов в Канаде, как правило, определяется муниципальным советом. В литературе приводится пример Совета по паркам и развлечениям г. Ванкувер, который формируется на выборной основе, однако это не является общепринятой практикой78.

В состав специализированных органов могут включаться как члены муниципального совета, так и представители местной администрации, но основное место здесь занимают представители общественности, специалисты и эксперты в соответствующих областях. Как указывают Р. Биш и Е. Клеменс, несмотря на очевидный положительный эффект от присутствия «общественников» в составе специализированных органов, наличие большой их доли подвержено критике, поскольку они зачастую проявляют интерес только к развитию интересующей их сферы муниципального управления (например, парки, библиотеки, спортивные сооружения) и требуют увеличения ее финансирования, не принимая во внимание бюджетные ограничения и интересы других управленческих отраслей79.

В США многие советы специальных округов наделены самостоятельным правом сбора налогов с граждан. В Канаде специализированные органы в большей степени зависят от финансирования со стороны муниципалитетов, межбюджетных трансфертов, а также платы за предоставление услуг80.

Широкое распространение специализированных органов на местном уровне подчас вызывает серьезную критику. В литературе отмечается, что создание многочисленных советов и комиссий по отдельным вопросам местного значения вызывает эрозию полномочий муниципального совета, излишнюю децентрализацию и фрагментацию управления решением местных вопросов81.

Помимо этого, как указывал в свое время применительно к английскому опыту создания специализированных советов и комиссий британский философ и экономист Дж. Стюарт Милль, управление специализированными органами требует отвлечение кадрового ресурса образованных и квалифицированных граждан82.

В силу невыборности данных органов и, зачастую, недостаточной открытости их работы и процедуры принятия решений население также не может контролировать либо существенным образом влиять на проводимую ими политику83.

Однако есть и аргументы в пользу специализированных органов. Существует, в частности, мнение, что их широкое распространение в тех или иных регионах само по себе свидетельствует о неполной состоятельности муниципальных органов широкого профиля84. Кроме того, нередко потребности в осуществлении той или иной функции выходят за пределы границ одного муниципалитета, а соответственно, и юрисдикции его органов. В этом случае специализированный орган является оптимальной формой решения соответствующих вопросов. При этом последние исследования показывают, что реальная автономия специализированных органов возможна как раз таки в том случае, если охват их деятельности выходит за рамки границ одного муниципалитета85.

На сегодняшний день в Канаде (а также в США) дискуссия о необходимости существования специализированных местных органов и, там где того требует география предоставления муниципальных услуг — соответствующих территориальных (специальных) округов, продолжается, в том числе с позиций территориальной эффективности, разделяющем экспертов и аналитиков местного самоуправления на так называемых «полицентристов»86 и «консолидационистов»87.

По мнению первой группы исследователей, конкуренция между локальными юрисдикциями приводит к повышению качества публичных услуг. В связи с этим полезным является фрагментация и специализация местной власти. По мнению сторонников консолидации, эффективность работы местных органов может увеличиваться за счет замещения множества пересекающихся юрисдикций одной или несколькими крупными. На практике же в отношении автономных специализированных органов в Канаде побеждает более консервативный подход, хорошо характеризуемый в современной работе Дж. Лайонса: «для изменения образа действий крупные институциональные изменения не обязательны»88.

Следует отметить, что в отечественной литературе опыт Канады и США в создании специализированных органов и специальных округов также воспринимается неоднозначно. Так, Л. А. Шарнина, анализируя «функциональную» концепцию территориальной организации местного самоуправления, указывает на очевидные плюсы функциональных округов (т. е. пожарных, полицейских и т. д.), к числу которых относится эффективность, маневренность и оперативность в принятии решений89.

Однако, по мнению автора, модели специальных округов свойственно игнорирование социального характера пространства, территориальной общности граждан. Это выражается и в утрате связи с населением, затруднении контроля над деятельностью органов специальной компетенции90.

При этом также образуется диспропорция между специализированными органами, которые имеют постоянные источники доходов и не имеющими гарантированных финансовых поступлений. Механизм же перераспределения излишков доходов на финансирование иных местных нужд, которое возможно в рамках единой централизованной модели, может здесь вовсе отсутствовать.

Кроме того, в ситуации большого количества специализированных территориальных единиц с перехлестывающейся юрисдикцией возможно возникновение межорганизационных конфликтов, роста административных расходов, дублирования компетенции91. Исходя из этого, канадский опыт создания специализированных органов нельзя считать идеальным способом организации местного самоуправления, хотя он, безусловно, заслуживает пристального внимания и изучения.

1.4. Государственное управление на местах в Канаде

Как указывалось выше, государственное управление на местах в Канаде применяется не только в целях реализации государственных функций, но и в целях решения вопросов местного значения в тех случаях, когда органы местного самоуправления (муниципальные либо специализированные) в силу каких-либо причин соответствующие задачи не выполняют. Деятельность локальных органов, реализующих государственные функции, выходит за рамки настоящего исследования. Деятельность же второй группы — государственных органов, решающих местные вопросы, представляет особый интерес.

Следует оговориться, что с юридической точки зрения вопросы, решаемые органами обеих групп, имеют государственную природу, поскольку юридический механизм определения компетенции муниципалитетов Канаде не предполагает выделения автономных, чисто муниципальных вопросов.

Однако исходя из функционального критерия, очевидно, что если, например, локальные представительства государственной службы занятости реализуют полномочия, традиционно не относимые статутами провинций к муниципальным, то государственные органы на малозаселенных, преимущественно северных территориях, обеспечивающие содержание дорог, освещение и вывоз мусора, выполняют специфически «местные» функции, традиционно закрепляемые в иных условиях за муниципальными корпорациями либо специализированными (функциональными) округами.

Подобные органы распространены в границах так называемых «неорганизованных» территорий (unorganized territories), не охваченных ни муниципальным управлением, ни местным самоуправлением в целом92.

Для управления «неорганизованными» территориями в провинции Онтарио, например, используется сеть так называемых «комиссий (советов) по местным услугам» (local services boards), создаваемых в соответствии с региональным статутом, Актом о северных комиссиях по местным услугам (Northern Services Boards Act93). Исключение составляют «дорожные комиссии», деятельность которых определяется отдельным актом94.

В соответствии со ст. 2 Акта, инициативу о создании комиссии могут выдвигать местные жители (инициативная группа должна составлять не менее 10 человек), которые организуют собрание жителей. По результатам собрания предложения по созданию комиссии направляются в Министерство северного развития и разработки недр (Ministry of Northern Development and Mines95), и, по рассмотрении заявки, министр принимает решение о создании комиссии и установлении территориального охвата ее деятельности.

Комиссии организуют решение вопросов местного значения, набор которых зависит от численности населения и потребностей местных жителей. Работа северных комиссий регулируется и их финансирование осуществляется Министерством северного развития и разработки недр, а также Министерством по муниципальным вопросам и жилищной политике (Ministry of Municipal Affairs and Housing96).

Правовой статус комиссий по местным услугам довольно своеобразен. Акт о северных комиссиях относит их к типу публичных корпораций, однако указывает, что действие базового закона — Акта о корпорациях (Corporations Act97) на них не распространяется (ч. 1 ст. 6). Спектр и содержание полномочий комиссий определяются приказами Министра (ст. 7).

Хотя члены комиссий (3–5 человек) избираются местным населением, Актом прямо определяется, что комиссии не являются ни муниципальными корпорациями, ни специализированными органами по решению вопросов местного значения (ч. 2 ст. 6).

Вышеуказанное свидетельствует о стремлении регионального законодателя снизить автономию соответствующих структур и максимально поставить их под контроль органов государственной власти провинции. В конечном итоге, территория, которая готова к автономному решению вопросов местного значения, может получить статус муниципальной корпорации в соответствии с правилами, определяемыми законодательством о местном самоуправлении (в данном случае, Муниципальным Актом Онтарио98).

Следует, однако, отметить, что законодательством Онтарио не установлены четкие критерии по количеству населения либо иные, которые позволили бы местным жителям требовать создания муниципалитета на отдельно взятой территории. Решение вопроса о создании муниципалитета остается на усмотрение квазисудебного органа — Муниципальной комиссии Онтарио, которая рассматривает его по обращению профильного ведомства — Министерства по муниципальным вопросам и жилищной политике, согласованного с правительством провинции (ст. 180 Муниципального Акта).

Сходный с системой комиссий по местным услугам Онтарио механизм действует на территории провинции Нью-Брансуик. Здесь на неинкорпорированных территориях сформированы «округа местных услуг» (local service districts)99. В настоящее время их насчитывается около 240. В отличие от Онтарио, местные жители в округах входят лишь в состав так называемых «консультативных советов» (advisory councils)100, в остальном же функционирование округов контролируется органами государственной власти. Недостаток демократических процедур и непрозрачность работы округов вызывают критику специалистов, указывающих, что в условиях отсутствия нормального муниципального управления вынуждены жить до 35 процентов жителей провинции101.

С другой стороны, система подобных комиссий позволяет обеспечить удобную и локализованную форму организации решения местных вопросов и предоставления местных услуг в зависимости от численности и потребностей населения, рассредоточенного на огромных пространствах вне основного пояса урбанизированных территорий Канады. При этом отсутствует необходимость императивного внедрения муниципальных институтов, с их сложной организационно-правовой конструкцией там, где запрос на них как особую форму решения местных вопросов отсутствует.

1.5. Самоуправление коренных народов в Канаде

Рассматривая формы самоуправления в Канаде, включая местное самоуправление, нельзя не остановиться на анализе самоуправления коренных народов Северной Америки, проживающих на территории страны.

Конституционный Акт Канады 1982 г. относит к коренным народам индейцев, эскимосов («инуитов») и метисов (ч. 2 ст. 35). В настоящее время в отношении индейцев более употребительным является словосочетание «Первые народы» («Первые нации», «First Nations»), что отражает многообразие индейских племен, а также нивелирует расовую окраску и известную ошибочность применяемого изначально термина. То же касается и эскимосов, которые в настоящее время во всех официальных юридических источниках именуются, исходя из самоназвания этнической группы, «инуитами».

После колонизации земель Северной Америки европейскими государствами ранее существовавшие у коренных народов институты политической организации и власти долгое время игнорировались и подавлялись102. Вместе с тем, уже в 1763 году в Королевской прокламации Георга III была осуществлена попытка определения прав индейцев. В качестве одной из мер прокламацией устанавливалась линия, за которой колонистам запрещалось строительство новых поселений103. Данный документ часто цитируется в обосновании права на самоуправление коренных народов, в части формального признания его со стороны государства. Ссылка на Прокламацию дается в ст. 25 Хартии прав и свобод, которая является частью Конституции Канады.

Конституционный Акт Канады 1867 года отнес статус индейцев и их земель к предмету ведения федерации (п. 24 ст. 91). Таким образом, в отличие от института местного самоуправления, который находится в исключительном ведении провинций и территорий (п. 8 ст. 92), вопросы автономии индейцев, в том числе территориальной, регулируются федеральным центром. Что касается метисов и инуитов, то их статус до недавнего времени фактически находился вне рамок конституционного и законодательного регулирования, да и на современном этапе их правовое положение вызывает ряд вопросов, о чем будет сказано ниже.

В период после принятия Конституционного акта в 1871–1927 гг. федеральным правительством велась активная работа по заключению с индейскими племенами договоров о цессии земель («The Numbered Treaties»)104. Целью этих договоров являлось расширение территории Канадского доминиона и заселение новых земель колонистами. В обмен на уступку земель, индейские племена получали материальную и инфраструктурную помощь. Большинством договоров для коренного населения предусматривались различные льготы, включая освобождение от налогов. Однако на практике многие положения этих документов правительством нарушались, наиболее ярким примером стало внедрение вместо автономной системы образования школ-интернатов для обучения детей индейцев, имевшее катастрофические последствия для многих племен105.

Положения договоров с разными племенами также существенно различались по содержанию и не решали ряда важных вопросов, касающихся организации жизни индейских общин.

В попытке установить четкие «правила игры» в отношении коренного индейского населения, в 1876 году был принят федеральный статут, Акт об индейцах106, заменивший фрагментированное законодательство провинций (колоний до образования Конфедерации в 1867 году). Акт об индейцах, хоть и со значительными изменениями, действует до сих пор.

Актом, прежде всего, было введено понятие регистра индейцев (ст. 5), внесение в который распространяет на человека права и обязанности, устанавливаемые законодательно. В отличие от США, где признание индейских племен может осуществляться, в том числе, правительствами штатов107, ведение регистра в Канаде является исключительной прерогативой федерального центра.

Актом также было дано определение «группы» (band 108) и «резервации» (reserve). Под «группой» понимается сообщество этнических индейцев. Следует отметить, что в отличие от законодательства ряда стран, включая Российскую Федерацию, где община коренных малочисленных народов отнесена к одному из видов некоммерческих организаций109, группа признается не формой юридического лица, но особой самоуправленческой единицей, признанной в качестве таковой правительством.

При этом группой может являться как отдельная, компактно проживающая община, так и совокупность граждан, рассредоточенных по территории, но имеющих принадлежность к «группе».

Несколько групп могут объединяться в так называемые «советы племен» (tribal councils). Однако подобные организации Актом об индейцах не регулируются, и их состав и функции определяются исключительно соглашениями групп, желающих образовать соответствующие союзы. Вместе с тем, известна практика передачи некоторых функций органов управления группами советам племен110.

В соответствии с законодательством и заключенными договорами, группе предоставляются участки земли — «резервации», как для расселения, так и для иных нужд — охоты, рыболовства, земледелия. Многие группы осуществляют контроль над несколькими резервациями.

По смыслу положений Акта, земли резерваций принадлежат Короне (государству) и предоставляются группам индейцев (либо отдельные участки в их пределах — индивидуальным лицам) не в собственность, а в пользование. Министр профильного государственного органа — Департамента по вопросам коренных народов и Севера (Indigenous and Northern Affairs Canada111, далее — Департамент) может выдавать сертификаты временного (occupation) либо постоянного (possession) пользования землями в резервациях, определять содержание предоставляемых ими прав, продлевать и аннулировать их (ст. 20). Право пользования землей должно быть подтверждено решением совета группы.

Наследники пользователя имеют возможность претендовать на продление соответствующего права, однако оно, по смыслу закона, не происходит автоматически (ч. 5 ст. 20).

Пользователь, либо группа не имеют права сдавать земли резервации в аренду, либо заключать какие-либо иные договоры, касающиеся их использования лицами, не являющимися членами группы (ч. 1 ст. 28). Соответствующее разрешение может выдавать Министр на срок до одного года, либо, с разрешения совета группы, на более длительный период (ч. 2 ст. 28). Согласно ст. 29 Акта, земли в резервациях не подлежат аресту или отчуждению по решению суда.

Индеец, теряющий право проживания на территории резервации, теряет и право пользования предоставленными ему землями. При этом ему предоставляется право в течение 6 месяцев определить члена группы, которому переходят права пользования, либо передать данное право группе в целом (ч. 1 ст. 25). При отчуждении земель, на которых индейцем были произведены улучшения, соответствующему пользователю может выплачиваться компенсация (по решению Министра, либо из бюджета группы, либо новым пользователем) (ч. 2. ст. 25).

Группа индейцев имеет собственные органы управления, включая совет группы (band council), возглавляемый выборным вождем (chief) (ст. 74). Хотя Актом подробно расписана процедура формирования органов управления группой, положение в ч. 1 ст. 2 Акта делает данные процедуры «модельными», рекомендательными, поскольку в указанной статье определяется возможность формирования органов на основе «традиций» группы.

По мнению канадского исследователя Дж. Грехема, предусматриваемая вариативность приводит к различным злоупотреблениям, когда должности вождей получаются исключительно по наследству, а количество членов совета, занимающих оплачиваемые позиции, и их процентное соотношение к представляемому населению превышает все мыслимые ограничения, устанавливаемые в Канаде для традиционных органов местного самоуправления112. При этом, в отличие от муниципальных органов, деятельность органов индейских групп не подлежит контролю либо надзору со стороны комиссий по этике и судебных органов113. Субъектами контроля над деятельностью групп, безусловно, являются профильные федеральные органы государственной власти, однако в основном этот контроль сводится к наблюдению за расходованием бюджетных средств, выделяемых группам на различные нужды114.

Недостаток контроля над внутренними управленческими процедурами компенсируется слабой автономией групп в отношении решения местных вопросов. Несмотря на то, что перечень вопросов, решаемых группами в пределах резерваций намного шире, чем перечень, закрепляемый за органами местного самоуправления в большинстве провинций и территорий, фактическая их реализация ограничена необходимостью соблюдения предписаний правительства либо Департамента (ст. 73, ч. 1 ст. 81, ч. 5 ст. 83 Акта об индейцах), а также согласования решений с соответствующими федеральными органами власти (ч. 4 ст. 83).

Автономия групп в решении местных вопросов также подрывается в реальности тем фактом, что у групп отсутствуют либо присутствуют в незначительном количестве собственные доходы. В соответствии с Актом об индейцах (ст. 87), «статусные» индейцы освобождаются от устанавливаемых федерацией и ее субъектами налогов (в частности, налогов на доходы, недвижимость, наследство и т. д.), в то время как сами группы редко используют право на установление собственной системы налогообложения (ч. 1 ст. 83) на территории резерваций.

Освобождение от налогов среди представителей Первых народов считается одним из немногих привилегий, которых они добились в борьбе за свои права с канадским государством115. Таким образом, слабая экономическая и инфраструктурная база приводит, за редкими исключениями, к почти полной зависимости групп от федеральных трансфертов на решение местных вопросов.

Так, например, по данным финансового аудита групп индейцев в провинции Онтарио в 2014 году, собственные доходы групп составляют 31 процент в общей структуре доходов, а федеральное финансирование по различным каналам — 69 процентов116. При этом данное значение является средним, и в ряде случаев федеральная составляющая намного выше.

Поддержка функционирования групп в резервациях осуществляется федеральным правительством по разным направлениям, включая целевые субсидии на реализацию программ образования и здравоохранения, жилищное строительство и т. д.117

В целом Акт об индейцах, как и система самоуправления, определяемая им, подвержены значительной критике, как со стороны представителей коренного населения, так и специалистов.

Наибольшее раздражение коренных этнических групп вызывает деление индейцев на категории «статусных» и «нестатусных». «Нестатусные» индейцы, то есть не занесенные в регистр, не получают специальных прав (резервации земель, освобождения от налогообложения). При этом внесение той или иной группы в регистр остается на усмотрение правительства Канады.

Кроме того, под действие Акта не подпадают другие конституционно определенные коренные этнические группы — метисы и инуиты. Судами Канады неоднократно признавалось118, что регулирование их статуса подразумевается в контексте п. 24 ст. 91 Конституционного акта 1867 года, однако их взаимоотношения с федеральным правительством продолжают находиться вне рамок, определяемых Актом об индейцах. Критику также вызывает тот факт, что система резерваций изначально создавалась для скорейшей ассимиляции индейцев в основное население, чего официальные власти и не скрывали119. Многочисленные правовые ограничения, накладываемые на резидентов резерваций (включая рассмотренную выше невозможность полноценного владения землей в пределах резервации)120 делают жизнь там непривлекательной и подрывают инфраструктурную и экономическую базу самоуправ­ления.

Попытки реформировать сложившуюся в соответствии с Актом об индейцах систему самоуправления предпринимались неоднократно, особенно активно обсуждение возможных вариантов шло во второй половине XX века. В 1969 году премьер-министр Канады П. Трюдо выступил с инициативой об отмене самоуправления групп и передаче органам государственной власти провинций функций по жизнеобеспечению населения в резервациях.

Несмотря на то, что План Трюдо («Statement of the Government of Canada on Indian policy 1969»)121 содержал такие позитивные меры как отмену дискриминационного разделения индейцев на «статусных» и «нестатусных» и передачу земель в резервациях в частную собственность, принятая в нем попытка отменить самоуправление и приравнять правовое положение индейцев к остальным гражданам Канады вызвало недовольство представителей коренного населения.

В ходе конституционной реформы начала 1980-х гг., в ст. 35 Конституционного акта 1982 г. было включено положение о признании «исконных и договорных прав коренного населения» (aboriginal and treaty rights), что привело к дискуссии об утверждении таким образом и права на самоуправление, причем не только в отношении индейцев, но и других конституционно определенных этнических групп.

Вместе с тем, в статье не содержится разъяснение состава и содержания указанных прав. В Хартии прав и свобод, которая является составной частью Конституции Канады, в свою очередь, было включено положение о недопущении отмены или умаления соответствующих прав, без их конкретизации (ст. 25).

По мнению канадского конституционалиста П. Хогга, тот факт, что ст. 35 не включена в Хартию прав и свобод, не позволяет рассматривать соответствующие права расширительно, и возможности их защиты, в отличие от индивидуальных прав, закрепленных Хартией, ограничены122.

С этим подходом не согласны Т. Мортон и Р. Кнопфф, которые полагают, что ст. 35 следует рассматривать в совокупности с положениями и подходами Хартии к защите индивидуальных прав граждан123. В свою очередь, по мнению К. Макнила, включение положений ст. 35 в основной текст Конституции предполагает наличие в нем права на самоуправление, которое не могло быть зафиксировано в Хартии124.

Внесение права на самоуправление коренных народов в текст Конституции обсуждалось в ходе переговоров по изменению Конституции в 1987 г. (Мичлейкское соглашение) и 1992 г. (Шарлоттаунское соглашение), однако изменения так и не были реализованы125.

Так или иначе, но с 1995 года правительство Канады, ссылаясь на ст. 35 Конституционного Акта 1982 г., руководствуется специально разработанным «Положением о неотъемлемом праве на самоуправление»126. Положение ограничивает реализацию данного права моделью, в соответствии с которой соответствующие полномочия делегируются общинам от Короны. Процедура предусматривает заключение специальных договоров с федеральным (в ряде случаев — региональным) правительством.

Положение распространяется, в равной степени, как на статусных, так и нестатусных индейцев, а также на метисов и инуитов. Что касается индейских групп, то соблюдение процедур и заключение договоров в соответствии с Положением позволяет им выйти из-под регулирования вопросов самоуправления Актом об индейцах.

По информации Департамента по вопросам коренных народов и Севера на 2016 год правительством было заключено 22 соглашения о самоуправлении, признающие широкий спектр прав этнических групп и распространяющиеся на 36 общин коренных народов по всей Канаде.

18 из 22 соглашений являются частями так называемых «всеобъемлющих соглашений о разделе собственности на землю»127. Следует, с учетом этого, отметить, что земельные вопросы во многих случаях являются основным драйвером договорного процесса, что влечет за собой восприятие института самоуправления в качестве прикладного, и, подчас, вторичного, инструмента для решения хозяйственных вопросов на «отстаиваемой» территории, а не самостоятельной формы выражения особого статуса коренных народов в целях сохранения их культуры и традиций.

Результатом соглашений, тем не менее, является появление новых единиц самоуправления, как общинного типа, так и более крупных, включая создание в 1999 году новой территории в составе Канады — Нунавута (региона преимущественного проживания инуитов).

В провинции Квебек из-под действия Акта об индейцах выведено девять общин племени Кри. В настоящее время объединение общин в субрегиональное правительство регулируется договором 2008 года.

Еще одной формой самоуправления являются так называемые «секторальные соглашения», предусматривающие не полный, а частичный вывод регулирования местных вопросов из-под действия Акта об индейцах. Примером такого подхода может являться соглашение по вопросам образования с племенем Ми’кмак в провинции Новая Шотландия.

Разработанный правительством модельный Порядок землепользования позволяет присоединившимся к нему группам, находящимся под юрисдикцией Акта, использовать альтернативный механизм, считающийся «более эффективным»128.

Несмотря на изменение политики федерального центра по отношению к коренным народам, дискуссия вокруг возможных форм их автономии и самоуправления продолжается.

Очевидно, что политика федерального центра нацелена на оформление самоуправления индейцев и иных коренных этнических групп в виде территориальных автономий с различным статусом — от муниципального до субрегионального.

Примером такой автономии, помимо вышеуказанных, является округ самоуправления индейцев Сешелт, созданный на территории провинции Британская Колумбия в соответствии с федеральным статутом129, еще до принятия «Положения о неотъемлемом праве на самоуправление». Несмотря на более высокий статус (наличие собственной «конституции», расширенные полномочия органов управления и возможность принимать собственные законодательные акты), Сешелт фактически смоделирован по типу муниципалитета с особым статусом.

В качестве примера двухуровневой модели самоуправления можно привести административный округ Кативик (Administration régionale Kativik) в провинции Квебек, являющийся территориальной формой субрегионального самоуправления инуитов. В состав округа, помимо «неинкорпорированных» территорий (то есть не имеющих автономного местного самоуправления), входят и отдельные муниципалитеты, образованные по национальному принципу130.

Процесс формирования территориальных автономий коренных народов различных типов можно считать положительным, поскольку, во-первых, он, с учетом динамики конституционного регулирования, распространяется не только на индейцев, но и на иные, в прошлом игнорируемые группы коренного населения: инуитов и метисов.

Во-вторых, диверсификация территориальной организации, институциональных форм и функционального наполнения самоуправления коренных народов является положительным фактором потому, что позволяет внедрить оптимальные механизмы самоуправления, исходя из конкретных условий жизнедеятельности тех или иных этнических групп.

Такой подход, вместе с тем, вызывает критику сторонников более «глубокой» автономии коренного населения. Причиной недовольства является фактическая подчиненность создаваемых автономий не только федеральному центру, но и провинциям, на территориях которых они создаются.

Как указывалось выше, с конституционной точки зрения, формы самоуправления коренных народов должны регулироваться исключительно федеральным центром. Вместе с тем, создание административно-управленческих единиц на территории провинций, не подпадающих под действие Акта об индейцах, влечет за собой распространение на них регионального законодательства (что, например, видно по формулировкам того же статута о самоуправлении Сешелт131).

Тенденция к усилению роли провинций в решении вопросов коренного населения находит правовую поддержку. Так, изначально, согласно ст. 88 Акта об индейцах, только имевшее «общий характер» законодательство провинций могло затрагивать статус индейцев. Вместе с тем, исходя из трактовки этой статьи, данной Верховным Судом Канады в ряде решений132, региональные статуты, регулирующие отдельные аспекты прав коренных народов не противоречат Конституции, в силу того, что «лишь малочисленная часть актов может носить действительно универсальный характер». Применительно к инуитам и метисам нет и этих законодательных ограничений133.

С другой стороны, участие провинций и территорий в формировании территориальных автономий коренных народов оправдано тем фактом, что их появление влечет за собой изменение правового статуса земельного фонда, динамику финансовой и материальной инфраструктуры регионов, планирования и управления их социально-экономическим развитием.

По мнению Т. Даст, серьезную роль в рассматриваемом процессе должны играть и муниципалитеты, интересы которых при создании новых административно-территориальных единиц самоуправления коренного населения затрагиваются в первую очередь. Муниципалитеты, помимо согласования условий по решению местных вопросов на «отделяемых» территориях, должны иметь право на получение компенсации выпадающих доходов от сбора налогов и перестройки механизма муниципального управления в новых условиях134.

Тенденция по встраиванию «самоуправления» в существующую систему государственного и муниципального управления Канады (пусть и с определенными оговорками), безусловно, не может радовать также ту часть представителей коренного населения, которую в принципе не устраивает их субординация канадскому государству.

Как указывает Дж. Уерретт, некоторые коренные народы указывают на самоуправление как на «врожденное» право, возникшее в результате долговременного владения и управления землями до прибытия европейских колонистов. Суверенитет и самоуправление является, по их мнению, обязанностями, налагаемыми на них Творцом и духовной связью с землей135.

По мнению К. Эткин, противоречие в подходах к самоуправлению обусловлено не только спором о его источнике, но и разным политическим, правовым и экономическим мировоззрением у представителей коренных народов и потомков британских и французских колонистов. К формам и системам самоуправления коренных народов неприменимы либо не всегда применимы стандарты «собственности на землю», «демократических выборов» и прочие атрибуты общественного и экономического строя, навязываемые Канадским государством136. На схожую проблему указывают и специалисты, изучающие статус аборигенного населения в США137.

Неудивительно, что в современной Канаде присутствуют группы коренного населения, не приемлющие договорные или законодательные формы получения автономии на условиях, согласуемых с правительством Канады.

Так, например, в 2014 году индейское племя Ниписсинг в провинции Онтарио приняло собственную конституцию138, в обход Акта об индейцах и федерального Положения о самоуправлении. Пока что документ не был обжалован в суде, и его конституционность и значимость для процесса развития института самоуправления коренных народов в Канаде предстоит оценить в будущем.

Таким образом, следует отметить, что становление и развитие института самоуправления коренных народов в Канаде имеет длительную историю, и отмечено не только борьбой за осуществление связанных прав, но и за признание представителей соответствующих народов в качестве полноправных участников договорных процессов в сфере государственного и общественного строительства в целом.

Вместе с тем, отсутствие четкого представления о содержании категорий «самоуправление» и «право на самоуправление», концептуальных подходов к его фактическому воплощению приводит к «сползанию» внедряемых на практике форм к традиционным механизмам регионального, субрегионального и муниципального управления Канады, что вызывает отторжение у части коренного населения, не желающего встраиваться в действующий государственно-управленческий механизм.

Канадское государство, как и ранее, продолжает определять «правила игры», вырабатывая и предлагая доступные коренным народам формы самоуправления. Налицо также попытка со стороны органов государственной власти федерации и провинций подробно регулировать строение и функционирование создаваемых институтов, что не соответствует самому принципу «самоуправления».

Как верно отмечает профессор В. А. Кряжков применительно к российскому опыту правового регулирования статуса общин коренных малочисленных народов, «чрезмерная подробность и жесткость урегулирования порядка внутренней организации и деятельности общины… противоречит праву на общественное (общинное) самоуправление… Вопросы членства, условия пребывания в общине (в том числе ведения каждым ее членом традиционного образа жизни и осуществления традиционного хозяйствования), выхода из нее — внутренние вопросы самой общины как формы самоорганизации лиц, в нее входящих…»139.

Еще одной проблемой для развития институтов самоуправления коренных народов в Канаде является отсутствие четкого закрепления права на самоуправление в Конституции, а, соответственно, и системы гарантий реализации этого права, определяемых конституционно. В свете этого представляется, что суды Канады, и в частности Верховный Суд, обладающий широкими полномочиями по трактовке конституционных положений, должны взять на себя более активную роль по уточнению содержания «аборигенных прав», в том числе права на самоуправление.

Следует отметить, что в процессе поиска ответов на решение проблемы самоуправления коренных народов, как в правовой и политической науке, так и официальной аналитике Канады принято опираться на внутренние источники, без ссылки на международные акты и зарубежный опыт в соответствующей сфере.

Более того, Канада, несмотря на положительную риторику в отношении разработки международных документов, касающихся статуса аборигенных народов, отказалась внедрять положения большинства из них, включая Декларацию ООН о правах коренных народов 2007 г., ссылаясь на то, что стандарты обеспечения прав этих этнических групп, включая право на самоуправление, в соответствии с национальным законодательством являются более высокими140, а ряд принципиальных положений Декларации ООН противоречит Конституции Канады141.

В частности, правительство Канады не устраивает необходимость проведения обязательных консультаций с коренными народами перед принятием решений по общеполитическим вопросам, которые могут затрагивать их статус (ст. 19), а также устанавливаемая Декларацией возможность для коренных народов требовать реституции прав на земли или получение компенсации за них (ст. 26, 28)142, что может привести к пересмотру итогов уже заключенных договоров и соглашений.

Проанализированный опыт развития института самоуправления коренных народов в Канаде, вместе с тем, показывает, что реальность далека от идеальной картины «высоких стандартов» реализации соответствующего права, видения которой придерживается правительство. Представляется, в связи с этим, что работа по внедрению международных стандартов должна проводится, поскольку ситуация с самоуправлением коренных народов в Канаде является пусть и своеобразной, но не уникальной, и имеет потенциал к разрешению на основе комплексного подхода, с учетом в том числе анализа мировых тенденций в указанной сфере.

Глава 2.
Теоретические и историко-правовые основы местного самоуправления в Канаде

2.1. Правовая природа муниципалитетов как фактор различения англосаксонского и континентального подходов к местному самоуправлению

Как указывалось выше, местное самоуправление является сложным и многогранным явлением, а его правовая природа и статус дифференцируются в зависимости от доминирующих в том или ином обществе либо государстве представлений об этом явлении. Последние, в свою очередь, зависят, в том числе, от исторических истоков, как местного самоуправления, так и публичной власти в целом. С учетом указанного разнообразия в теории муниципального права и управления принято выделять различные модели местного самоуправления, обладающие совокупностью характерных признаков его организации и осуществления.

Профессор В. Е. Чиркин, анализируя подходы к организации публичной власти на местах в государствах мира выделяет четыре соответствующих системы: англосаксонскую, романо-германскую, иберийскую и систему советов. К критериям выделения систем автор относит реализацию концепции единства государственной власти и местного самоуправления, либо их разделения; признание или непризнание «естественных» и «искусственных» административно-территориальных единиц, а также национальные особенности и традиции143.

Л. Т. Чихладзе выделяет пять основных моделей местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную, иберийскую и советскую144. В основу классификации моделей автором положены особенности организационных основ местного самоуправления, а также специ­фика содержания и природы полномочий органов местного самоуправления.

Анализируя отличия современных моделей местного самоуправления, Е. В. Белоусова предлагает характеризовать их различной степенью проникновения государства в деятельность местного самоуправления145. По мнению ученого, наибольшее обособление от государственных органов характерно для англосаксонской модели, в которой особенно существенна роль выборных представительных органов и должностных лиц. Романо-германской (континентальной) модели присуще определенное проникновение государственного влияния на местный уровень (контроль за законностью местных актов со стороны государственных чиновников, согласование кандидатур глав муниципалитетов с государством). Наиболее очевидно влияние государства в иберийской модели, где глава муниципалитета, утверждаемый центральными органами, одновременно осуществляет функции представителя государства на соответствующей территории146.

Советская модель, в свою очередь, определяется как форма государственного управления на местах, в силу отсутствия автономии местных органов от системы государственной власти и их подчиненности вышестоящим государственным органам в решении местных вопросов147.

Что касается смешанной модели местного самоуправления, то она зачастую признается в качестве промежуточного звена между англосаксонской и континентальной моделями148. В странах соответствующей модели (Германия, Япония) местное самоуправление не получает

...