Читать бесплатно онлайн книгу  Защита трудовых прав работников федеральной инспекцией труда. Монография

автор А.А. Сапфирова

А.А. Сапфирова

Защита трудовых прав работников федеральной инспекцией труда

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.2

ББК 67.99(2)7

С19

Автор:

Сапфирова А. А., доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой земельного, трудового и экологического права ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина».

Рецензенты:

Адриановская Т. Л., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процесса и международного права ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет»; 

Волкова В. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» (г. Краснодар).

На основании анализа действующего законодательства, практики его применения, статистических данных о деятельности федеральной инспекции труда с 2009 года по настоящее время, а также опыта работы автора в монографии исследуются основные вопросы защиты трудовых прав работников при смещении приоритета в деятельности федеральной инспекции труда: от реагирования на нарушения трудовых прав работников к предупреждению этих нарушений, к сотрудничеству с работниками и работодателями.

Все нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 ноября 2015 г.

Издание предназначено для бакалавров, магистров, аспирантов юридических факультетов и вузов, преподавателей, специалистов, интересующихся проблемами трудового и административного права.

УДК 349.2

ББК 67.99(2)7

© Сапфирова А. А., 2016

© ООО «Проспект», 2016

Введение

Государство обеспечивает защиту, в том числе и трудовых прав (ст. 2, 45 Конституции РФ), всеми не запрещенными законом способами. Выбор способов защиты трудовых прав зависит от усмотрения самого правообладателя: можно прибегнуть к самозащите, обратиться в профсоюз, в комиссию по трудовым спорам, а можно воспользоваться правом жалобы в прокуратуру, федеральную инспекцию труда, подать исковое заявление в суд и т.д.

Все обозначенные выше способы защиты трудовых прав работников имеют альтернативный характер. Именно поэтому работник может потребовать защиты нарушенных трудовых прав, используя любой способ защиты, например подав жалобу в прокуратуру и (или) исковое заявление в суд.

Среди всех способов защиты особое место занимает защита трудовых прав органами государства. Государство, предоставив работодателю власть над работником1, должно эту власть ограничивать, в том числе и деятельностью соответствующих органов государственного надзора (контроля), правомочных защищать трудовые права работников. Власть и подчинение выступают тем критерием, который позволяет государству в случае необходимости вмешиваться в сложившиеся отношения в процессе труда и сдерживать власть работодателя. Реализация органами государства таких полномочий предполагает эффективность защиты трудовых прав и стабильность общества.

В настоящее время можно с уверенностью сказать, что основной орган государства, деятельность которого связана с защитой трудовых прав работников, — это федеральная инспекция труда. С ее помощью можно просто, экономично и быстро защитить трудовые права работников.

Федеральная инспекция труда неоднократно подвергалась научным исследованиям, как в советское время2, так и в современных условиях. Так, Я. Л. Киселев в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Инспекция труда в СССР» (М., 1951) исследовал деятельность, в основном, технической инспекции труда, сознательно занизив роль правовой инспекции труда. На основе законодательства 70-х годов XX в. В. С. Бердычевский в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Осуществление защитной функции профсоюзов правовой инспекцией труда облсовпрофа» (М., 1981) и В. С. Гудков в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовая инспекция труда в СССР (историко-правовое исследование)» (М., 1974) исследовали вопросы функционирования правовой инспекции труда профсоюзов.

В начале XXI в. Т. А. Нестерова в докторской диссертации «Защита трудовых прав в России: юридическая сущность и приоритетная роль государственных органов» и в монографии «Государственные органы и их служащие в системе защиты трудовых прав»3 исследовала проблемы защиты трудовых прав работников прежде всего органами прокуратуры, но не обошла своим вниманием и федеральную инспекцию труда.

Высоко оценивая вклад ученых в разработку проблем защиты трудовых прав работников федеральной инспекцией труда, все же необходимо отметить, что исследования на эту тему важно периодически переосмысливать в связи с изменениями в экономике и политике государства. Автор настоящей монографии уже рассматривала вопросы защиты трудовых прав и законных интересов работников федеральной инспекцией труда органами государственного контроля (надзора) в докторской диссертации (2009 г.), основные положения которой впоследствии были воспроизведены и в монографии «Современные проблемы защиты трудовых прав работников федеральной инспекцией труда» (2012 г.)4. Между тем в деятельности федеральной инспекции труда за последние 3 года произошли кардинальные изменения, полностью перевернувшие представления о ее роли в защите трудовых прав работников. Их суть заключается в провозглашении иных приоритетов, нежели ранее выбранные назначения ее действий. Поворот от «модели санкций» в сторону «модели соответствия» как приоритетной линии государственной политики соответствует содержанию тех стратегических документов, которые направлены на совершенствование надзорной деятельности государства5.

В основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2018 г. заложен запуск новой модели роста экономики, эффективность которой возможна при реализации двух условий: макроэкономической стабильности и повышения качества государственного управления6.

В настоящей монографии нами сделана попытка исследовать деятельность федеральной инспекции труда с новых позиций, суть которых заключается в повышении качества государственного надзора (контроля) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. На основании анализа системы, структуры федеральной инспекции труда, выявления цели ее деятельности, задач, принципов, функций, компетенции и ответственности в монографии высказаны предложения, направленные на повышение качества реализации федеральной инспекцией труда своих полномочий по защите трудовых прав работников.

Глава 1. 
Правовые положения о деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников

1.1. Правовое регулирование деятельности федеральной инспекции труда

Федеральная инспекция труда — это орган исполнительной власти в системе Федеральной службы по труду и занятости7, находящейся в ведении Министерства труда и социальной защиты РФ8. Казалось бы, если имеет место изучение деятельности органа исполнительной власти, то должны быть проанализированы нормы административного права, поскольку «административное право регулирует отношения с участием субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных на них функций государственно-управленческого характера»9. Кроме того, если деятельность осуществляется органом федерального государственного надзора, обладающего полномочиями привлечения к административной ответственности, то, очевидно, эти полномочия предусматриваются и Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее по тексту — КоАП РФ). Это значит, что при выявлении нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, государственные инспекторы труда вправе привлечь к административной ответственности виновных должностных лиц или юридических лиц согласно, например, ч. 1–3 ст. 5.27, ч. 1–4 ст. 5.27-1, ст. 5.28 и т.д. КоАП РФ.

Порядок привлечения к административной ответственности строго регламентирован КоАП РФ как производство по делам об административных правонарушениях, и соответственно отношения, возникающие между государственным инспектором труда и работодателем (или лицом, его представляющим) по поводу привлечения последних к административной ответственности, регулируются нормами административного права.

Между тем, если бы деятельность любого органа исполнительной власти можно было бы представить как «белое» и «черное», то, наверное, административная реформа была бы проведена в рекордно короткие сроки. Однако этого пока не случилось, и административная реформа до сих пор находится на стадии реализации. Стало быть, если бы деятельность федеральной инспекции труда регулировалась бы нормами только одной отрасли права — административным правом, принимая во внимание аксиому административного права (если в правоотношении одним из субъектов выступает орган исполнительной власти, оно является административным правоотношением), то это означало бы не видеть очевидного: взаимного «проникновения» отраслей права в едином правовом пространстве. Совершенно очевидно, что деятельность федеральной инспекции труда может быть предметом многих отраслей права и регламентируется отнюдь не только нормами административного права.

Заметим, что органы государства как субъекты правоотношений могут выступать в разных ипостасях. Еще А. В. Венедиктов и С. Н. Братусь четко разграничили административную и гражданскую правосубъектность органов государства10. Благодаря этому и в современной научной литературе различают государственные органы как субъекты, наделенные властными полномочиями, и органы государства как субъекты правоотношений, регулируемых иными отраслями права. В качестве критерия используется характер правоотношений, в которых участвует орган государства. Стало быть, если орган государства заключает гражданско-правовой договор, например, аренды здания, он вступает в гражданско-правовые отношения и соответственно является субъектом этих правоотношений.

Таким образом, орган государства может являться субъектом разных отраслей права в зависимости от реализации им тех или иных функций. Соответственно органы государственного контроля (надзора) также могут быть как субъектами, например, гражданских, экологических отношений, так и властным субъектом в отношениях власти и подчинения11. Государство наделяет властными полномочиями каждый вновь образованный орган, который представляет государство в соответствующих правоотношениях.

При этом подчеркнем, что в правоотношениях, возникающих в связи с реализацией федеральной инспекцией труда полномочий по защите трудовых прав работников, федеральная инспекция труда представляет государство как субъект с государственно-властными полномочиями, в то время как работодатели выступают в виде подчиненных субъектов, для которых требования инспекции являются обязательными. Безусловно, что в качестве субъектов этих отношений выступают не только органы контроля (надзора), но и должностные лица этих органов, непосредственно реализующие компетенцию органов государства, выступающие от имени государства и в связи с этим наделенные государственно-властными полномочиями. К таким должностным лицам относятся, например, государственные инспекторы труда (по охране труда и по правовым вопросам) государственных инспекций труда в субъектах РФ.

Особо отметим, что правоотношения, возникающие между федеральной инспекцией труда и работодателями, возникают в связи с защитой федеральной инспекцией труда трудовых прав работников. С этих позиций нами утверждается, что если сторонами данных правоотношений являются федеральная инспекция труда и работодатель, то эти правоотношения всегда возникают в связи с защитой трудовых прав работников. В противном случае нет необходимости в существовании федеральной инспекции труда, поскольку суть федерального государственного надзора в этой сфере области заключается в реализации норм трудового права, направленной на предупреждение правонарушений в сфере труда, а также на восстановление нарушенных трудовых прав работников.

Обратим внимание на то, что отношения, возникающие в связи с осуществлением федеральной инспекцией труда государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, четко закреплены в ст. 1 ТК РФ в качестве отношений, непосредственно связанных с трудовыми отношениями, т.е. эти отношения включаются в предмет трудового права. Это значит, что ТК РФ, установив, что данные отношения урегулированы нормами трудового права, воспринял нормы административного права, регламентирующие деятельность органов государственного надзора, включив в ТК РФ главу 57 (ст. 355–365 ТК РФ), устанавливающую и виды органов государственного контроля (надзора), и принципы, и задачи деятельности федеральной инспекции труда, ее полномочия, порядок инспектирования, взаимодействия с иными субъектами защиты трудовых прав и т.д. Тем самым законодатель подчеркнул и обозначил трудоправовую сущность деятельности федеральной инспекции труда. Восприятие норм административного права не означает, что они переродились в «чисто» трудовые нормы, но это означает, что их можно рассматривать и совершенствовать с точки зрения трудового права как его публично-правовой элемент.

Здесь позволим себе обратить внимание на традиционное отнесение трудового права к частно-публичным отраслям права, что означает наличие как частноправовых, так и публично-правовых элементов в правовом регулировании данной отрасли. Так, к частноправовым элементам можно отнести договорный характер трудовых отношений12. В то же время публично-правовые черты трудового права обнаруживаются в признаке власти и подчинения в процессе труда, т.е. в организационном аспекте трудового правоотношения, основанном на власти-подчинении13 : работник подчиняется работодателю, который организовывает его труд и привлекает к ответственности в случае нарушения трудовой дисциплины.

Отношения, возникающие между федеральной инспекцией труда и работодателем, — это отношения власти и подчинения, возникающие в связи с защитой трудовых прав работников. Присутствие элемента власти и подчинения, выражающего публично-правовой характер трудового права, позволяет отнести к публично-правовым элементам трудового права организационно-правовой аспект деятельности федеральной инспекции труда (принципы, задачи, функции, полномочия, особенности их реализации, ответственность федеральной инспекции труда, закрепленные в главе 57 ТК РФ), отражающий процедуру защиты этим органом трудовых прав работников.

При этом заметим, что федеральная инспекция труда реализует в связи с защитой трудовых прав работников свои субъективные публичные права перед работодателями и исполняет соответствующие обязанности перед государством14. В свою очередь работодатели несут субъективные публичные обязанности перед федеральной инспекцией труда. Например, работодатели обязаны подчиняться требованиям государственных инспекторов труда, а последние имеют право предъявлять обязательные для исполнения предписания. Наличие взаимных субъективных публичных прав и обязанностей федеральной инспекции труда и работодателей также отражает публично-правовой элемент трудового права.

Возвращаясь к сложному характеру правовой регламентации деятельности федеральной инспекции труда, подведем итог. Нормы трудового и административного права «одноступенчато» регулируют разные грани деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников. Одни грани деятельности федеральной инспекции труда действительно находят свое выражение в трудовом законодательстве, другие — в нормах административного права. Происходит взаимопроникновение норм разных отраслей права при регулировании одних правоотношений, что значительно обогащает содержание этих правоотношений.

Организационно-правовой аспект осуществления федеральной инспекцией труда защиты трудовых прав работников отражает публично-правовой элемент трудового права и соответственно отражается в нормах трудового права. В части осуществления надзора и последующего восстановления нарушенных трудовых прав работников федеральная инспекция труда выступает субъектом трудового права и ее деятельность закрепляется в главе 57 ТК РФ и иных нормативных правовых актах15.

В то же время порядок привлечения федеральной инспекцией труда к административной ответственности виновных лиц за нарушения трудовых прав работников регламентируется исключительно нормами административного права, в частности КоАП РФ.

В рамках настоящей монографии для нас представляет интерес только одна из приведенных выше граней деятельности федеральной инспекции труда — та, что регламентирована нормами трудового права. Именно эта часть деятельности федеральной инспекции труда подвергнется нами детальному исследованию.

Деятельность федеральной инспекции труда регламентируется значительным количеством нормативных правовых актов. Особо подчеркнем сложный характер правовой регламентации ее деятельности. Сложность заключается в разноотраслевом регулировании различных граней функционирования федеральной инспекции труда, на которое обращалось внимание в предыдущем параграфе.

С этих позиций рассмотрим международные и национальные нормативные правовые акты, отражающие деятельность федеральной инспекции труда.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правового поля России. Если международным договором РФ установлены другие правила, чем предусмотренные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ, ст. 10 ТК РФ).

В этой связи примечательно дело, рассмотренное с применением указанных положений. Так, работник обратился в суд с иском к Евразийскому банку развития о взыскании заработной платы, компенсации морального вреда. В суде выяснилось, что у ответчика иммунитет от судебного преследования на территории Российской Федерации. Отказываться от указанного иммунитета ответчик не желает. Суды первой и второй инстанции производство по делу прекратили. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, отменив эти судебные акты, направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указав, что они приняты с нарушением норм материального и процессуального права. В частности, надзорной инстанцией установлено, что ответчик является международной организацией, которая создана и действует на основании Соглашения об учреждении Евразийского банка развития от 12 января 2006 г. При этом Устав банка является неотъемлемой частью Соглашения. В соответствии с п. 3 ст. 401 ГПК РФ иммунитетом не пользуются международные организации и в силу ч. 2 ст. 401 ГПК РФ международные организации подлежат юрисдикции судов в Российской Федерации по гражданским делам в пределах, определенных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами.

Согласно п. 1 ст. 31 Устава ответчика банк обладает иммунитетом от любого судебного преследования, за исключением случаев, не являющихся следствием осуществления его полномочий или не связанных с осуществлением этих полномочий

Основной функцией банка является становление и развитие рыночной экономики государств — участников Соглашения, их экономический рост и расширение торгово-экономических связей. Из этого следует, что трудовые отношения и соответственно выплата заработной платы работникам не является основной функцией банка. На реализацию данных полномочий иммунитет банка не распространяется. Это означает, что судебная защита трудовых прав обеспечивается в Российской Федерации, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, т.е. может быть осуществлена в российском суде16.

Попутно обратим внимание, что согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ, при рассмотрении судами дел непосредственно применяется такой международный договор Российской Федерации, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 1, 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»17, ч. 2 ст. 7 ГК РФ)18.

Прежде всего отметим, что международно-правовой основой деятельности федеральной инспекции труда является Конвенция Международной организации труда № 81 (далее по тексту — Конвенция МОТ № 81)19, согласно ст. 1, 22 которой каждый член Международной организации труда, в отношении которого Конвенция № 81 вступила в силу, обязуется иметь систему инспекции труда на промышленных и торговых предприятиях. Конвенция № 81 ратифицирована Российской Федерацией20, и документы о ратификации зарегистрированы Генеральным директором Международного бюро. На основании ст. 33 Конвенции МОТ № 81 она вступает в силу в отношении Российской Федерации через двенадцать месяцев после даты регистрации документа о ратификации, т.е. на территории Российской Федерации Конвенция № 81 вступила в силу 2 июля 1999 года.

С учетом того, что положения Конвенции МОТ № 81 обладают высшей юридической силой в сопоставлении с нормами и положениями национального законодательства, государственные инспекторы труда должны руководствоваться нормами Конвенции МОТ № 81 в качестве правоустанавливающих в конфликтных либо спорных ситуациях при осуществлении ими контроля (надзора) в сфере труда21. Конечно, наличие коллизий международных и национальных норм не желательно, но в то же время при сопоставлении отдельных норм ТК РФ о деятельности федеральной инспекции труда и Конвенции МОТ № 81 можно выявить коллизии между ними. В последующих параграфах настоящей монографии мы обратим на эти коллизии детальное внимание. Здесь же подчеркнем, что российскому законодателю необходимо проявить интерес к международным нормам и их адаптации к правоотношениям в сфере труда в России. Например, уже давно назрела необходимость ратификации Конвенции МОТ № 129 об инспекции труда в сельском хозяйстве22. Ее положения практически полностью воплощаются в нормах ТК РФ, поскольку соответствуют положениям Конвенции МОТ № 81.

Конституционные положения о трудовых правах (ст. 30, 37 Конституции РФ), несомненно, также регламентируют содержание деятельности федеральной инспекции труда.

Среди национальных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность федеральной инспекции труда, особо выделим Трудовой кодекс РФ, который разграничивает в ст. 6 полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений. К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в том числе, порядок осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Соответственно субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти.

Стало быть, деятельность федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников должна быть регламентирована нормативными правовыми актами, принятыми только на федеральном уровне. В самом деле, принципы, задачи, функции, полномочия, ответственность федеральной инспекции труда закреплены в главе 57 ТК РФ (ст. 355–365 ТК РФ).

В соответствии со ст. 354 ТК РФ федеральная инспекция труда — единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда).

Соответственно правовые статусы государственных инспекций труда в субъектах РФ как территориальных органов федерального органа исполнительной власти устанавливаются отдельными нормативными правовыми актами23, на основе которого Федеральная служба по труду и занятости утверждает Положения о государственной инспекции труда в конкретном субъекте РФ24.

Возникает вполне закономерный вопрос: при наличии соответствующего положения о территориальном органе почему же отсутствует положение о «головном» органе (федеральной инспекции труда)? Или, может быть, более правильно принять единый нормативный правовой акт, в котором закрепить компетенцию федеральной инспекции труда и ее территориальных органов — государственных инспекций труда в субъектах РФ?

На наш взгляд, в современных условиях принятие такого акта нецелесообразно. Так как ст. 1 ТК РФ четко устанавливает регулирование нормами трудового права отношений, возникающих по поводу защиты федеральной инспекцией труда трудовых прав работников, то и последующая детализация деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников в главе 57 ТК РФ представляется наиболее правильным «продолжением» правового регулирования деятельности инспекции.

Одним из наиболее значимых нормативных правовых актов, регулирующих деятельность федеральной инспекции труда, является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (далее по тексту — Федеральный закон № 294-ФЗ)25.

Согласно данному закону все проверки могут быть плановыми и внеплановыми, которые, в свою очередь, разграничиваются на документарные и выездные. Проведение плановых проверок федеральной инспекцией труда регламентируется Федеральным законом № 294-ФЗ, которым устанавливаются сроки, порядок предоставления планов в органы прокуратуры и последующее размещение его на сайте в сети «Интернет». Внеплановые проверки проводятся в соответствии с ТК РФ и указанным законом № 294-ФЗ. При этом подчеркнем, что при коллизии норм ТК РФ и Федерального закона № 294-ФЗ приоритет принадлежит ТК РФ, содержащем специальные нормы. Правовое регулирование расследования несчастных случаев осуществляется по нормам ТК РФ и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

«Силовое» внедрение норм Федерального закона № 294-ФЗ в практику работы федеральной инспекции труда в части проведения документарных внеплановых проверок способствовала тому, что государственные инспекторы труда стали проводить проверки, не покидая инспекции, т.е. без выезда к работодателю. Это привело не только к увеличению количества документарных проверок (в 2013 году — 54%, в 2014 году — 57,3%26), к формальности надзора, но и к его ослаблению. Подчеркнем, что одной из особенностей надзора за соблюдением работодателями трудового законодательств и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, является посещение инспекторами труда рабочих мест работников, просмотр документов, регулирующих их трудовых деятельность, личное ознакомление инспектора с условиями труда работников. Только при соблюдении этих условий можно осуществить качественный надзор, тем более что практическая реализация этих положений занимает один-два рабочих дня. Преимущество документарных проверок и исключительность выездных проверок снижает не только качество работы инспектора, но и, что самое главное, негативно отражается и на защите трудовых прав работников.

Возможно, современная экономическая ситуация в стране и требует минимизации надзора, осуществляемого федеральной инспекцией труда, но доведение до абсурда реализации ею своих полномочий к положительным результатам не приведет. Именно поэтому по итогам проведенной в МГЮА 4–5 июня 2015 г. международной научно-практической конференции внесено предложение о полном исключении деятельности федеральной инспекции труда из-под юрисдикции Федерального закона № 294-ФЗ, поскольку проверки, проводимые государственными инспекторами труда, необходимо осуществлять преимущественно выездным способом, а не документарным, который применяется в современных условиях.

Возвращаясь к вопросу о правовом регулировании деятельности федеральной инспекции труда, следует отметить ее регламентацию иными нормативными правовыми актами27.

Отдельные аспекты деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников регламентируются нормативными правовыми актами, отражающими порядок осуществления государственными инспекторами труда своих полномочий28, а также административными регламентами29.

Анализ источников правового регулирования деятельности федеральной инспекции труда позволяет утверждать, что нормативно-правовая основа деятельности федеральной инспекции труда все же нуждается в совершенствовании для повышения эффективности защиты трудовых прав работников.

Во-первых, необходимо усилить нормативно-правовую базу участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда.

К сожалению, ТК РФ четко не предусматривает обязанности участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда. Если исследовать полномочия федеральной инспекции труда, обозначенные в ст. 356 ТК РФ, косвенно относящиеся к участию этого органа в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда, то ее участие ограничивается обобщением практики применения законодательства и представлением ежегодных докладов Президенту РФ и в Правительство РФ. Между тем нам представляется перспективным положительное разрешение вопроса об участии федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда.

Прежде принятия нормативного правового акта в сфере труда, не являющегося федеральным законом, важно предварительно разместить проект обсуждаемого нормативного правового акта в сфере труда (например, за 1–2 месяца до его принятия) на официальных сайтах федеральной инспекции труда и Министерства труда и социальной защиты РФ, а потом провести опрос работников, работодателей и их представителей с целью выяснения их мнения о содержании проекта акта. Поступившие от заинтересованных лиц предложения по совершенствованию положений проекта акта необходимо проанализировать и принять во внимание при переработке проекта. Такой способ взаимодействия федеральной инспекции труда с профсоюзами и объединениями работодателей можно назвать общественной экспертизой проектов соответствующих актов в сфере труда.

В ТК РФ важно предусмотреть проведение обязательной социологической экспертизы соответствующих актов в сфере труда в субъектах РФ. При этом при возникновении в последующем спора о применении данного акта результаты социологической экспертизы можно было бы использовать в суде как доказательство обоснованности его (акта) принятия.

Представляется обоснованным проведение общественной и социологической экспертизы не только проекта акта Министерства труда и социальной защиты РФ в сфере труда, но и уже принятого акта. Проведение опроса на сайте федеральной инспекции труда, на наш взгляд, будет иметь практическое значение через 1 год или 3 года после принятия такого акта, поскольку эти годы — оптимальный период внедрения правоприменителями положений акта для получения достоверных данных опроса. В этом случае необходимо учесть и проанализировать мнения работников, работодателей и их представителей, а также государственных инспекторов труда о тех проблемах, которые связаны с применением акта. Мониторинг акта позволит не только предупредить нарушения трудовых прав работников, но и обеспечить впоследствии их качественную защиту федеральной инспекцией труда.

В целях четкого оформления данного предложения следует внести соответствующие дополнения в ТК РФ, установив субъектов проведения таких экспертиз. И если к числу субъектов социологической экспертизы можно отнести учреждения, наделенные для этих целей соответствующими полномочиями, то субъектами общественной экспертизы следует считать, например, профсоюзы, объединения работодателей.

В этих целях необходимо ввести ст. 35-2 ТК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Статья 35-2. Социологическая экспертиза нормативных правовых актов в сфере труда и их проектов.

Социологическая экспертиза нормативных правовых актов в сфере труда должна проводиться специализированными учреждениями каждые 3 года после принятия данных нормативных правовых актов. Социологическая экспертиза проектов нормативных правовых актов в сфере труда должна проводиться специализированными учреждениями в течение 1 месяца после их размещения на официальном сайте органа государства, полномочного на их принятие.

Заключение социологической экспертизы нормативных правовых актов в сфере труда является основанием для внесения в них изменений и дополнений».

Необходимо также ввести ст. 35-3 ТК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Статья 35-3. Общественная экспертиза нормативных правовых актов в сфере труда и их проектов.

Профсоюзы и объединения работодателей участвуют в проведении общественной экспертизы как нормативных правовых актов в сфере труда, так и их проектов.

Общественная экспертиза нормативных правовых актов в сфере труда проводится каждый год после их принятия. Общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов в сфере труда должна проводиться в течение 1 месяца после их размещения на официальном сайте органа государства, полномочного на их принятие.

Заключение общественной экспертизы нормативных правовых актов в сфере труда является основанием для внесения в них изменений и дополнений.

Отрицательное заключение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов в сфере труда является основанием для снятия данного акта с рассмотрения».

Одним из способов совершенствования нормативно-правовой базы участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда можно предложить введение обязательного участия государственных инспекторов труда в рабочих группах по разработке и принятию такой категории нормативных правовых актов. Данные рабочие группы создаются в каждом органе государства, которое полномочно на принятие нормативных правовых актов. Например, такие рабочие группы имеются в законодательных органах субъектов РФ. В их состав нам представляется целесообразным обязательно включать представителей федеральной инспекции труда.

В качестве нормативно-правовой основы для взаимодействия федеральной инспекции труда с законодательными (представительными) и исполнительными органами государства можно предусмотреть введение ст. 35-4 в ТК РФ, обозначив обязательное участие представителей федеральной инспекции труда в работе этих органов государства по подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере труда.

Предложенные направления усиления нормативно-правовой базы участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда будут способствовать достижению целей, указанных в основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, а именно внедрение института оценки фактического воздействия принятых законодательных актов, введение механизма предварительной оценки эффективности и возможных затрат принятия нормативных правовых актов30.

Во-вторых, важно совершенствовать нормативно-правовую базу по правовому воспитанию федеральной инспекцией труда работников и работодателей в сфере защиты их трудовых прав.

К сожалению, ТК РФ четко не предусматривает обязанности федеральной инспекции труда по правовому воспитанию работников и работодателей по вопросам защиты их трудовых прав, но ст. 356 ТК РФ закрепляет в числе полномочий федеральной инспекции труда

• осуществление информирования и консультирования работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

• информирование общественности о выявленных нарушениях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, ведение разъяснительной работы о трудовых правах граждан.

Анализ указанных полномочий позволяет утверждать, что они в своей совокупности образуют одно полномочие федеральной инспекции труда по информированию и консультированию работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Проблемы реализации данного полномочия будут рассмотрены нами в следующей главе настоящей монографии.

1.2. Система и структура федеральной инспекции труда, осуществляющей защиту трудовых прав работников

Согласно ст. 71 Конституции РФ к ведению РФ относится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти понимается единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих ветвей, систему взаимных сдержек и противовесов31.

Совокупность всех органов, их распределение по территориальному и функциональному признакам, отношения между их отдельными звеньями или группами, субординационные и координационные связи с другими органами государственного аппарата — все это вместе образует систему данных органов32.

Между тем, когда подчеркивается именно упорядоченная совокупность взаимосвязанных элементов, находящихся между собой в более или менее устойчивых отношениях и поэтому действующих или развивающихся (изменяющихся) как единое целое, то, полагаем, это более правильное определение системы органов33.

Обратимся к рассмотрению вопроса о системе федеральной инспекции труда. В 1994 году, когда была возобновлена деятельность инспекции труда как органа государственной власти34, функционирующего самостоятельно, не в рамках профсоюза, Федеральная инспекция труда при Министерстве труда Российской Федерации (Рострудинспекция) и подведомственные ей государственные инспекции труда республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов и городов образовывали единую систему контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда на предприятиях, в учреждениях, организациях всех форм собственности. В современных условиях надзор осуществляется только на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации, государственные инспекции труда в районах и городах упразднены.

В настоящее время в соответствии со ст. 354 ТК РФ федеральная инспекция труда – единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (Роструд), и его территориальных органов (государственных инспекций труда). Государственные инспекции труда образуются в каждом субъекте РФ. Однако, на наш взгляд, это нецелесообразно, поскольку необоснованно увеличиваются расходы на деятельность инспекции (от расходов на зарплату руководства инспекций до расходов на хозяйственную деятельность). Нам представляется, что количество государственных инспекций в субъектах РФ не должно находиться в прямой зависимости от количества субъектов РФ. В целях оптимизации управления и эффективной защиты трудовых прав работников и рационального использования бюджетных ресурсов в некоторых случаях целесообразно объединить отдельные инспекции (например, государственные инспекции труда в Краснодарском крае и Республике Адыгея). Конечно, данное предложение предполагает объединение и субъектов РФ, которое возможно при соблюдении предусмотренной законодательством процедуры.

Думается, что понятие «федеральная инспекция труда» не совсем точно отражает органы, которые охватываются данной дефиницией, закрепленной в ст. 354 ТК РФ. Так, буквально излагая ст. 354 ТК РФ, которая детализируется в постановлении Правительства РФ35, федеральная инспекция труда — это система органов, включающая в себя Роструд и его территориальные органы. Если бы в определении было указано на конкретное управление Роструда и государственные инспекции труда в субъектах РФ, то это было бы более верно. В противном случае получается, что система включает в себя все управления Роструда, не имеющие никакого значения для деятельности федеральной инспекции труда, а занимающиеся проблемами занятости, социальной поддержки населения и т.д. Кроме того, система не может охватывать одновременно весь «головной» орган (Роструд) и его части (территориальные органы), включая таким образом целое и его части. В противном случае федеральная инспекция труда оказывается системно тождественной Роструду как органу исполнительной власти. Однако это не следует из анализа компетенций управлений Роструда36. Поэтому система федеральной инспекции труда должна включать части целого органа, т.е. система должна состоять из частей одного целого («часть» Роструда и его территориальные органы).

Данное утверждение находит свое косвенное подтверждение в постановлении Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 875 «Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права»37. В указанном нормативном правовом акте четко прослеживается, что федеральный государственный надзор осуществляется наряду с руководителем Роструда и его заместителями, еще и руководителем структурного подразделения центрального аппарата Роструда, на которое возложены функции по организации и осуществлению федерального государственного надзора в сфере труда, его заместителями, начальниками отделов этого структурного подразделения, их заместителями и должностными лицами государственных инспекций труда в субъектах РФ. Структурное подразделение центрального аппарата Роструда, на которое возложены функции по организации и осуществлению федерального государственного надзора в сфере труда, — это Управление по федеральному государственному надзору за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (или далее по тексту — Управление государственного надзора в сфере труда). Стало быть, в систему органов федеральной инспекции труда входит не весь Роструд, а его руководство, Управление государственного надзора в сфере труда и государственные инспекции труда в субъектах РФ.

С этих позиций необходимо скорректировать ст. 354 ТК РФ и обозначить, что федеральная инспекция труда — это единая централизованная система, состоящая из руководства Роструда, Управления государственного надзора в сфере труда и территориальных органов Роструда (государственных инспекций труда в субъектах РФ). Возглавляет эту систему органов по должности руководитель Роструда — главный государственный инспектор труда РФ. В итоге система федеральной инспекции труда — это упорядоченная связь руководства Роструда, Управления государственного надзора в сфере труда и государственных инспекций труда в субъектах РФ, действующих как единое целое.

В настоящее время федеральная инспекция труда, подчиняясь Роструду38, находится в ведении Министерства труда и социальной защиты РФ39. Можно сказать, что инспекция находится в организационном подчинении у данной федеральной службы; руководитель Роструда (руководитель федеральной инспекции труда) является главным государственным инспектором труда РФ и назначается на должность и освобождается от нее Правительством РФ (ст. 354 ТК РФ). Рассмотрим такое современное подчинение федеральной инспекции труда в контексте его соответствия положениям Конвенции МОТ № 81.

В соответствии со ст. 4 Конвенции МОТ № 81 инспекции труда следует находиться под наблюдением и контролем центральной власти, под которой в случае федеративного государства понимается центральный орган федерации либо центральный орган одной из составных частей федерации. Возникает вопрос, какой орган считать центральным органом Российской Федерации?

Согласно советскому законодательству и, прежде всего, Конституции СССР 1977 года, под центральными органами, как правило, понимались центральные органы государственного управления (ст. 135, 136 Конституции СССР), в частности, министерства, государственные комитеты и т.д. Соответственно в литературе, вплоть до конца XX в., если речь шла о центральных органах, то имелись в виду министерства и иные центральные органы государственного управления40.

В настоящее время в Конституции РФ четко закреплено, что органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти самостоятельны (ст. 10 Конституции РФ). Они взаимодействуют друг с другом и Президентом РФ. Значит, центральным органом РФ можно признать любой из органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а также Президента РФ.

Вероятно (во всяком случае, мы исходим из этого предположения), по смыслу Конвенции МОТ № 81 под центральным органом федерации понимается именно главный орган государства. Конечно, выявить среди трех ветвей власти какую-либо главную и соответствующий ей главный орган государства будет противоречить Конституции РФ. Значит, необходимо определить такой орган государства, который бы обеспечивал максимальную независимость федеральной инспекции труда не только от любых иных органов государства, но и от того органа, в ведении которого она будет находиться.

Совершенно очевидно, что подчинить федеральную инспекцию труда органам судебной власти невозможно, поскольку у них разные цели, функции и предназначение. Подчинение органа федерального государственного надзора органу законодательной власти не соответствовало бы сущности надзорной деятельности инспекции.

Значит, федеральная инспекция труда в равной мере может быть подотчетна как Президенту РФ, так и органам исполнительной власти.

Согласно действующему законодательству Президент РФ осуществляет руководство отдельными федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, состав которых позволяет утверждать об их «силовой» направленности41. Федеральная инспекция труда не может быть отнесена к таким федеральным службам, так как содержание ее деятельности имеет социальное направление и связано с защитой трудовых прав. Соответственно было бы нецелесообразно подчинять федеральную инспекцию труда Президенту РФ.

Таким образом, наиболее оптимально подчинить федеральную инспекцию труда одному из федеральных органов исполнительной власти. Современное же подчинение федеральной инспекции труда центральному органу государства (

...