Читать бесплатно онлайн книгу  Общественные организации в России: правовое положение. 1860–1930-е гг. Монография

автор А.С. Туманова

А. С. Туманова

Общественные организации в России

Правовое положение. 1860–1930-е гг.

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 323.2

ББК 66.79

Т83

Автор:

Туманова А. С., доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, профессор Департамента общих и межотраслевых юридических дисциплин, ведущий научный сотрудник Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

Рецензенты:

Кодан С. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры теории государства и права Уральского государственного юридического университета, заслуженный юрист Российской Федерации;

Шелохаев В. В., доктор исторических наук, профессор, главный научный сотрудник Института российской истории РАН, руководитель Центра «История России в XIX – начале XX в.», лауреат Государственной премии Российской Федерации.

Монография посвящена правовой истории гражданского общества, создававшейся в условиях ускоренной модернизации позднего имперского и раннего советского образцов. Фокусом исследования стал законотворческий процесс, в ходе которого видоизменялась правовая рамка отношений правительственной власти и общественных организаций, а с нею и практики взаимодействия власти и обществ. В сравнительной перспективе рассмотрены модели государственно-общественных отношений, складывавшиеся в периоды либеральных реформ и контрреформ последней трети XIX в., на этапе эволюции самодержавия в дуалистическую монархию в начале XX в., установления демократической республики в 1917 г. и республики Советов после Октября 1917 г.

Книга написана на основании комплексного использования широкого круга источников, архивных и опубликованных. Она рассчитана на правоведов, историков, представителей иных гуманитарных, а также социальных наук, всех читателей, интересующихся историей и теорией гражданского общества.

УДК 323.2

ББК 66.79

© Туманова А. С., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

«Среди законов, управляющих человеческим обществом, есть один, абсолютно непреложный и точный. Для того, чтобы люди оставались или становились цивилизованными, необходимо, чтобы их умение объединяться в союзы развивалось и совершенствовалось с той же самой быстротой, с какой среди них устанавливается равенство условий существования»1.

1. Проблема и ключевые понятия

Россия исторически принадлежала и продолжает принадлежать к странам, которые больше ориентированы на государство, чем на общество, где в менталитете как правящего слоя, так и населения укоренены убежденность в необходимости сильного государства и недоверчивое отношение к обществу. В научной литературе получило хождение образное высказывание итальянского философа-марксиста Антонио Грамши, который в 30-е гг. XX века характеризовал российское гражданское общество как слабое и атомизированное. «На Востоке (и в России), – писал Грамши, – государство было всем, гражданское общество находилось в первичном, аморфном состоянии. На Западе между государством и гражданским обществом были упорядоченные взаимоотношения, и, если государство начинало шататься, тотчас выступала наружу прочная структура гражданского общества. Государство было лишь передовой траншеей, позади которой была прочная цепь крепостей и казематов»2.

Не в радужных красках рисуют перспективы развития в России гражданского общества и многие современные теоретики. Так, социолог З.Т. Голенкова утверждает, что введение структур гражданского общества в российское социальное пространство всякий раз приводило к негативным последствиям: переходу конфликтных тенденций в обществе в открытую форму их проявления, выбросу негативной социальной энергии, что тормозило развитие российского социума. Причину такой предопределенности социального процесса в России Голенкова видит в «незападном» типе общественной системы, основанном на принципе «эффективности власти, а не эффективности собственности и гражданского общества»3.

Приведенные суждения кажутся нам справедливыми лишь отчасти. Призванные вывести закономерность, они абстрагируются от частностей, не аккумулируют в себе исторического опыта взаимоотношений общества и государства, накопленного на разных витках исторического развития Российской империи, РСФСР и СССР в XIX–XX столетиях. Существующий у России опыт построения институтов гражданского общества в XX в. представляется весьма важным и содержательным. Он демонстрирует возможности развития государственно-общественных отношений по различным сценариям.

В настоящей книге пойдет речь о правовой истории взаимоотношений государственной власти и общественных организаций. Будут рассмотрены модели правового обеспечения функционирования общественных организаций, складывавшиеся в России на протяжении последней трети XIX в. и первой трети XX в. Под моделью правового обеспечения функционирования общественных орга­низаций автор подразумевает устойчивую сумму качеств и характеристик политики госу­дарства по отношению к добровольным обществам, которая не сводится только к установ­лению их правового статуса, но затрагивает более широкий круг проблем, характеризую­щих динамику взаимоотношений общественных организаций и государства. Первая – теоретико-идеологическая основа взаимоотношений государства и обществ. Она находила отражение в форме теоретических взглядов видных российских правове­дов и представителей бюрократической элиты, а также общественных деятелей последней трети XIX в. – первой трети XX в. на правовые основания функционирования обществ и союзов и механизмы их совершенствования, в виде многообразных документов государственных учреждений, уча­ствовавших в выработке и применении правовых норм в отношении добровольных обществ. Вторая – правовая база – включает в себя разнообразные нормативно-правовые акты, регулирующие жизнедеятель­ность общественных организаций, права и обязанности их членов, взаимоотношения общественных организаций с государством. Третья – правоприменительный аспект, выражением которого выступали действия государственных учреждений, реализующих политику государства в отношении обществ и союзов в различные исторические периоды. Деятельность целого ряда общественных организаций в рассматриваемые исторические периоды, их реакция на государственную политику также освещается в книге.

Ключевым элементом модели правового обеспечения функционирования общественных организаций выступает порядок (система) их образования. В юридической теории известны такие порядки (системы) образования общественных организаций, как разрешительный (концессионный), регистрационный, заявительный (явочный, уведомительный) и нормативный. Представление о них разрабатывалось сначала дореволюционными, затем советскими и российскими правоведами4.

Охарактеризуем существо этих порядков. При разрешительном порядке для создания объединения требуется предварительное согласие компетентного государственного органа, а акт, разрешающий создание объединения, носит учредительный характер. При регистрационном порядке организация подлежит регистрации установленными государственными органами, правомочными проверить законность ее целей и задач. Сам по себе акт регистрации считается актом учреждающего значения. При заявительном (явочном) порядке учредителям общественного объединения для его открытия достаточно поставить в известность компетентный государственный орган, который анализирует ситуацию на предмет соблюдения установленных условий создания объединения: если эти условия соблюдены, то он не принимает никакого решения, а объединение считается созданным по истечении установленного срока; если же условия создания объединения нарушены, то принимается решение о запрете на его создание. На практике заявительный порядок редко существует в чистом виде, сочетаясь, как правило, с регистрационным. При нормативном порядке для создания общества требуется издание специального нормативного акта (закона, постановления правительства и др.) соответствующим государственным органом.

Указанные порядки образования общественных организаций осуществлялись в Российской империи-России-РСФСР и СССР, сменяя друг друга. Их изучению в сравнительно-правовом и сравнительно-историческом аспектах будет посвящено настоящее исследование.

Новизна предложенного в монографии подхода заключается, во-первых, в анализе процессов гражданской самоорганизации в России в контексте современных теорий гражданского общества; во-вторых, в избранных хронологических рамках исследования, позволяющих уйти от жесткого разграничения досоветского и советского опыта развития гражданственности, что позволяет сосредоточиться не только на различиях, но и на преемственности процесса формирования гражданского общества в России, а также рассмотреть его как единую правовую реформу, приобретавшую на различных исторических этапах разное содержание; в-третьих, в выявлении ключевых этапов правовой реформы, нацеленной на осуществление свободы союзов в России, а также оценки этой реформы с позиций формирования нового правового этоса, носителями которого являлись либеральные юристы, земцы, просвещенные бюрократы и др.; в-четвертых, в обстоятельном изучении правоприменительной практики российских государственных учреждений различных периодов по отношению к общественным организациям; в-пятых, в оценке места неполитических организаций в политической системе имперского и советского государства.

Предварительным условием изучения общественных организаций как соци­ально-правового института является определение содержания этого понятия. В до­революционной литературе для обозначения таких институций ис­пользо­вались понятия «общества», «ассоциации», «частные общества», «общества част­ной инициативы».

Термин «общественный» понимался в начале прошлого века как негосударственный и небюрократический, а под общественными организациями, помимо собственно добровольных обществ, занимавшихся реализацией проектов в сфере науки, благоустройства, социальной помощи и др., подразумевались также органы местного самоуправления. Между тем предпринимались попытки различать эти неоднородные организационно-правовые формы. Так, в материалах созванного в 1904 г. Особого совещания под руководством П.Н. Дурново, призванного унифицировать процедуру учреждения общественных организаций ввиду готовившейся реформы местного управления, они подразделялись на союзы публично-правовые, куда относились органы самоуправления, и частно-правовые, куда входили собственно общества, именовавшиеся «обществами частной инициативы»5.

Определение понятия «общество» было дано во Временных правилах об обществах и сою­зах 4 марта 1906 г. Под обществом в данном акте понималось «соединение нескольких лиц, которые, не имея задачею по­лучение для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель»6. Провозглашая важным признаком добровольных организаций отсутствие у них коммерческих целей, законодатели четко отграничили так называемые «частные», ставившие перед собой культурно-просветительские, научные, филантропические и иные непроизвод­ственные и нехозяйственные цели объединения, от коммерческих, создаваемых для осуществления производственно-хозяйственной деятельности (кооперативы, акцио­нерные общества и товарищества, сберегательные кассы и др.). Первые регулирова­лись нормами публичного (административного), вторые – частного, прежде всего гражданского, права. Подчеркивался и неформальный, добровольный характер обществ, их нацеленность на удовлетворе­ние «частных» интересов и по­требностей людей в получении образования, поддержании здоровья, организации досуга, социальной защите и т. д.

Наряду с термином «частное общество» в юридическом лексиконе дореволюционной России использовалось такое понятие, как «союз». Так, в Своде законов Российской империи под союзом понимались разного рода объединения: физических и юридических лиц, материального и идеального порядка. Во Временных правилах об обществах и союзах от 4 марта 1906 г. союз трактовался как соединение двух или нескольких обществ, не ставивших целью получение прибыли, хотя бы посредством их уполномоченных. В предреволюционной России именно это законодательное определение было в наибольшем ходу7.

Понятие «добровольные общества» становится общеупотребительным в советское время. Оно появилось в документах XIII съезда РКП(б) в 1924 г. и было закреплено в «Положении о добровольных обществах и союзах (объединениях, клубах, ассоциациях, федерациях)» от 30 августа 1930 г.8 До этого в правовом ходу был термин «общества и союзы, не преследующие целей извлечения прибыли», употреблявшийся в нормативных актах. Между тем определение добровольных обществ и союзов в Постановлении 1930 г. стало идеологическим, так как под ними понимались «организации общественной самодеятельности трудящихся масс города и деревни (интеллигенция исключалась. – А.Т.), ставящие своей задачей активное участие в социалистическом строительстве Союза СССР, а также содействие укреплению обороны страны. В Положении также отмечалось, что добровольные общества должны строить деятельность в соответствии с государственным планом развития народного хозяйства и культуры, а в научном плане придерживаться марксистской проработки вопросов.

В постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июля 1932 г. «Об утверждении Положения о добровольных обществах и союзах»9 вводится термин «общественные организации». Исследовательница истории общественных ор­ганизаций советского периода Ц.А. Ямпольская понимала под общественными организациями добровольные, но закрепленные формальным членством объединения граждан, работающие для достижения уставных целей на основе само­управления и самодеятельности10. В коллективной монографии под редакцией А.И. Щиглика под общественными организациями подразумевались «объединения граждан, основанные на добровольном членстве, самоуправлении и самодеятельности, имеющие собственную материальную базу и действующие на основе принимаемых уставов»11.

Существо понятия «общественной организации» с точки зрения ее юридического статуса можно охарактеризовать следующими чертами: 1) негосударственный характер, выражающийся в независимом от властных структур осуществлении своих функций; 2) добровольность входа и выхода (никто не может принуждаться к уча­стию в организации); 3) персональное фиксированное членство; 4) юридическое равноправие членов, выборность руководства; 5) некоммерческая цель; 6) наличие штатного аппарата и внутренней структуры; 7) самофинансирование как основа формирования бюджета. Немецкий историк Лутц Хэфнер выделяет следующие характеристики добровольной ассоциации дореволюционной России: добровольное участие на основе общих (некоммерческих) интересов, стремление к неэксклюзивности, равенство членов, а также взаимные их связи в ходе совместной социализации12.

В настоящей монографии для обозначения общественных институций будут использоваться термины «общества», «добровольные общества», «общественные организации». Они употребляются преимущественно как синонимы, а также с учетом идеологических подходов к ним различных правительств и условий, создаваемых для них в рамках разных политико-правовых режимов. Под «общест­венными организациями» в собирательном смысле нами понимаются добровольные, самоуправляю­щиеся и надлежащим образом оформленные объединения, действующие на посто­янной основе для решения насущных вопросов непроизводственного и некоммерческого характера, а на определенном историческом этапе и с целью реализации права на свободу объединения. Данное понятие отражает правовую природу общественных организаций, являющихся, с одной стороны, свободными коллективными образованиями, осуществляющими взаимодействие гражданского общества и государства, а с другой стороны, воплощающих правовой институт свободы объединений, занимающий важное место в системе прав и свобод человека и гражданина.

В современных исследованиях по конституционному праву право на объединение трактуется как межотраслевой правовой институт, включающий правовые нормы, регулирующие вопросы создания, вступления, воздержания от вступления, участия и выхода из объединений различного рода и вида13. А.С. Автономов указывает на наличие в литературе таких синонимичных наименований права объединения, как право ассоциации или свобода ассоциации, а также на реализацию данного права, выражающуюся в создании различного рода общественных объединений и движений, в участии в деятельности самих организаций и движений. Коллективные действия в рамках объединения способствуют, по справедливому мнению данного автора, реализации гражданином своих прав и законных интересов, однако полноценная реализация станет возможной лишь тогда, когда вступление и выход из объединения будет являться добровольным14.

2. Историографический обзор

Представление о правовых основах функционирования общественных организаций разрабатывалось сначала дореволюционными, затем советскими и российскими правоведами.

До Октябрьской революции 1917 г. интересующая нас проблематика рассматривалась преимущественно в курсах полицейского (административного) права, где на первый план выдвигались вопросы законодательного опыта ведущих европейских стран в области регламентации положения общественных организаций и механизма регулирования обществ и союзов российскими законами и администрацией15. Оценивая современную им европейскую и отечественную практику государственного контроля образования и деятельности добровольных ассоциаций, дореволюционные правоведы пытались сформулировать идеальную модель взаимоотношений государства и частных обществ и, сопоставив ее с существовавшей в стране, дать ответ на вопрос, как должно вести себя государство по отношению к общественным организациям.

Вторая группа публикаций дореволюционных авторов о частных обществах (работы К.Г. фон-Плато, В.И. Чарнолуского, К. Ильинского, Л.М. Роговина16) содержит подробный перечень действующих законов, правительственных разъяснений и ведомственных распоряжений об обществах и союзах, дает конкретные указания по составлению уставов, заявлений и прочим имевшим отношение к организации обществ вопросам. Эти публикации имеют скорее источниковедческое значение.

Первой попыткой проблемного рассмотрения правовых аспектов отношения государства к самодеятельным организациям явилась опубликованная незадолго до Февральской революции в сборнике по вопросам административного права статья Н.П. Ануфриева17. В ней на основе анализа богатого исторического материала более чем полуторавековой истории правительственной регламентации образования частных обществ в России, начиная с законодательства Екатерины II, автор приходит к выводам, на долгое время определившим исследовательский взгляд на данную проблему. По мнению Ануфриева, от Устава Благочиния 1782 г. и до Временных правил 4 марта 1906 г. законодательная политика правительства в отношении частных обществ по сути своей не претерпела значительных изменений. Была несколько усовершенствована лишь техника регламентации. За прошедшие полтора века возможность образования легальных обществ не превратилась в право, и принципы полицейской государственности, положенные с екатерининских времен в основу отношения государства к общественным организациям, дожили до XX в.

В советской историографии взаимоотношения общественных организаций и царской власти изучались в традициях господствовавшего на протяжении длительного времени классово-партийного подхода, заметно снижавшего интерес исследователей к названной теме и ограничивавшего возможности ее полновесного изучения. Вслед за В.И. Лениным специалисты принижали достижения дореволюционных правоведов и законодателей в области регламентации общественных организаций и, напротив, превышали результаты деятельности законодателей советского времени.

Одной из немногих попыток изучения правового положения общественных организаций дореволюционной России явился очерк юриста А.И. Елистратова, написанный для вышедшего в 1922 г. учебного курса административного права18. Вскоре после его издания эта тема на полвека исчезла из учебных юридических курсов, а также из научной литературы.

Табуированность исследования правового положения добровольных обществ объяснялась идеологическими причинами, той практической политикой, которую осуществляло в отношении сохранившихся с дореволю­ционного времени организаций советское правительство. В годы первой пятилетки, ознаменовавшейся «развернутым наступлением социализма по всему фронту», подавляющая часть «старых» (дореволюционных) обществ была ликвидирована, вследствие чего сопоставление подходов к частным обществам царского и советского правительств могло быть не в пользу последнего.

Идеологическая конъюнктура вновь возродила исследовательский интерес к общественным организациям в 60-е гг. В принятой в 1961 г. на XXII съезде КПСС новой программе партии, в разделе, посвященном совершенствованию общественных отношений, отмечалась необходимость повышения роли общественных организаций, в том числе добровольных, в жизни страны.

Прорыв в данном направлении осуществили сотрудники Института государства и права РАН Ц.А. Ямпольская и А.И. Щиглик, обратившиеся во второй половине 60–70-х гг. XX в. к изучению советских общественных организаций и попутно, во вводных параграфах своих работ, освещавшие правовое положение дореволюционных обществ19. Однако методологические подходы этих трудов были выдержаны в русле марксистско-ленинской парадигмы, критически оценивавшей возможности легальной общественной самодеятельности в условиях самодержавия и позитивно трактовавшей перспективы их развития при советском строе. Основной вывод советских правоведов состоял в том, что введенный Временными правилами 1906 г. явочный и регистрационный порядки создания обществ на поверку оказались лишь правовой проформой. Режим образования обществ не был облегчен, а напротив, даже усложнен в сравнении с прежним их созданием с разрешения администрации20.

Основоположником системного и целостного изучения общественных организаций дореволюционной России как отдельного и важного направления отечественной науки явился профессор Историко-архивного института РГГУ А.Д. Степанский. Его перу принадлежат единственные в историографии обобщающие работы, посвященные истории формирования и развития организованной общественной самодеятельности начиная с последней четверти XVIII в. и заканчивая рубежом XIX–XX вв.21

Правовые аспекты функционирования общественных организаций в начале XX в., связанные с разработкой Временных правил об обществах и союзах 4 марта 1906 г., их реализацией, а также доработкой в 1906–1914 гг.22, получили отражение в предшествующих исследованиях автора настоящей книги. Однако правовое положение общественных организаций в последней трети XIX столетия, в годы Первой мировой войны, при Временном правительстве и в ранней Советской России, а также складывавшиеся в указанные периоды модели взаимоотношений обществ и власти нами ранее изучены не были, как не было предпринято системного сравнительно-правового исследования истории формирования гражданского общества в России.

В 1990-е и начале 2000-х гг. появились исследования о феномене советских общественных организаций. В их числе особо следует отметить диссертации историков Н.В. Киселевой о массовых обществах советского периода23, И.Н. Ильиной об общественных организациях в 1920-е гг.24 Изучением творческих союзов советского периода плодотворно занималась историк Историко-архивного института Т.П. Коржихина25. Имеются также публикации Дж. Брэдли о добровольных обществах советской России26.

Отдельные аспекты изучаемой темы получили рассмотрение в работах западных авторов. Так, рассматривая уставы первых ассоциаций, возникших в последней трети XVIII и в начале XIX вв., американский историк Джозеф Брэдли высказал суждение, что уставы дореволюционных общественных организаций были учредительными документами, «малыми конституциями», составлявшимися и обновлявшимися самими членами обществ и лишь затем подлежавшими одобрению властей. Лидеры институций самостоятельно устанавливали в них программу действий и принципы поведения. Обеспечивая легальный статус добровольных обществ, уставы высвечивали, по мнению данного видного специалиста, черты зарождавшегося российского гражданского общества и диалектику его взаимоотношений с государством. Указал Брэдли и на противоречивость учредительных документов частных обществ. Оформленные в них права и привилегии, автономия и самоуправление, а также заявленные формы представительства пробивали, по его выражению, «брешь в цитадели самодержавной власти». В то же время присутствовавшие в уставах обществ недостатки предрекали их конфликт с правительством. Уставы обеспечивали, по словам историка, значительную самостоятельность в устройстве ассоциациями своих внутренних дел и оказывались зачастую двусмысленными в том, что касалось деятельности внешней. Вместе с тем иных возможностей для формулирования собственной повестки дня в условиях авторитарного строя у деятелей добровольных обществ, по мнению Брэдли, не было27.

Существенно важен для нашего исследования также концептуальный подход Дж. Брэдли к российскому обществу XIX в. как к становящему гражданскому. Он оспаривает суждение Антонио Грамши о российском обществе как о слабом и аморфном. «Трудно представить, – пишет историк, – чтобы «первобытное и аморфное» гражданское общество России… могло создать организации, способные на концептуализацию, организацию, планирование и управление научно-просветительскими программами»28.

Высказывание Дж. Брэдли о самостоятельности общественных деятелей в выработке уставных документов вызвало критические оценки ряда авторов, в особенности канадского специалиста Найджела Рааба. Рааб трактует уставы обществ как продукт деятельности правительства в большей мере, нежели самого общества. Он указывает, что принятие в 1890-е гг. типовых (примерных) уставов для различных категорий частных обществ «позволило государству регулировать деятельность общественных организаций под своей эгидой», унифицировать общественные институты29.

Очевидно, что высказанное специалистами кардинальное различие взглядов на учредительные документы общественных организаций, определяющие их устройство, принципы и направления деятельности, а также права и обязанности членов, обусловлено различием предметов их исследования. Брэдли изучал крупные научные общества либеральной направленности (Вольное экономическое, Русское техническое и др.), тогда как Рааб исследовал являвшиеся опорой трона и исповедовавшие консервативную программу пожарные общества.

Уставные документы досуговых организаций, прежде всего клубов и собраний Поволжья, стали сферой исследования немецкого историка Лутца Хэфнера, пришедшего к выводу о существенном значении правовой истории добровольных обществ для понимания позднеимперской России30.

Таким образом, подводя итоги степени научной разработанности проблемы, отметим, что как в России, так и за рубежом отсутствуют комплексные исследования правовой традиции функционирования общественных организаций в России, заложенной в дореволюционный период, обновленной в 1917 г. в условиях установления буржуазно-демократической республики и радикально преобразованной во время построения основ социализма. Планируется, что настоящее исследование заполнит данную лакуну и будет способствовать углублению существующей системы знаний о правовой истории российского гражданского общества, природе публичной власти и моделях их взаимных отношений.

Новизна настоящего исследования заключается в том, что в нем на основании широкого круга источников (архивных и опубликованных) впервые рассматривается опыт правовой регламентации основания и прекращения деятельности общественных организаций, сформированный различными правительствами и в условиях принципиально различавшихся форм государства, а также оценивается влияние этого опыта на функционирование общественных институций, природу политического строя и правовой системы России в различные, но исторически связанные между собой, периоды. Подобного рода сравнительное исследование имеет целью создать целостное представление о смене правовых традиций взаимоотношений власти и гражданского общества и их влиянии как на российское общество, так и на российскую государственность. Исследование является комплексным, поскольку оно воссоздает историю регламентации властью всех ключевых этапов жизненного цикла общественных организаций (их образования, текущей деятельности и прекращения) на всех этапах развития государственного строя последней трети XIX – первой трети XX вв.

3. Методология и корпус источников

Главный методологический принцип настоящего исследования состоит в том, что общественные организации – самоуправляющиеся, самодеятельные и автономные по отношению к государственным структурам объединения, надлежащим образом оформленные, избравшие предметом своей деятельности образование, науку, социальную работу и иные некоммерческие и неполитические цели, выступали институциональным стержнем гражданского общества. Последнее активно формировалось в позднеимперской России, функционировало в условиях революций 1917 г. и подверглось разрушению в период становления основ советского строя в 1920-е – начале 1930-х гг.

Тезис о складывании в России начала прошлого века гражданского общества имеет под собой следующие фактологические основания. Свидетельством тому может служить многочисленность добровольных обществ (если в первой половине XIX в. в России было образовано всего около ста организаций, которые дислоцировались преимущественно в столичных городах и на западных окраинах, теряясь в необъятных пространствах империи, то к концу XIX в. их насчитывалось уже несколько тысяч, а в канун Первой мировой войны их численность достигла 10 тыс.), их повсеместное присутствие в целом ряде сфер российской действительности и у целого ряда профессиональных групп (врачи, учителя, профессора, земские и городские служащие и др.), а также широкий региональный охват (они существовали везде – в Санкт-Петербурге и в Москве, в столицах нерусских регионов империи, в крупных провинциальных центрах и в небольших городах) и региональная специализация российской общественности (столичные центры отличались известными учеными обществами и объединениями деятелей литературы и искусства, в небольших городах преобладали благотворительные и сельскохозяйственные организации, развлекательные и спортивные клубы). Нельзя не отметить также многообразия задач и проектов, которые имелись у общественных организаций. В целом ряде областей российской жизни они добились заметных успехов и заручились поддержкой властных структур.

Представление о российском обществе предреволюционной поры как об обществе гражданском утвердилось в последние десятилетия в литературе, причем поначалу в зарубежной русистике, а уже затем в части российских работ. Его приверженцем, например, выступает известный специалист в области социальной истории Б.Н. Миронов. Он утверждает, что хотя Россия по показателю зрелости гражданского общества (а именно – по числу добровольных организаций и по степени их общественной активности) и уступала западным странам, однако ее прогресс в начале XX в. был налицо. Российские добровольные ассоциации являлись бастионами западной культуры, выполняли функцию «тигля», где формировался средний класс, происходила надсословная, надэтническая и надрелигиозная социализация31.

К схожим выводам приходит и американский историк М. Меланкон. Анализируя ситуацию в России в контексте европейской истории, он утверждает, что распространенное в науке представление о разобщенности, атомизированности русского общества кануна Первой мировой войны является ошибочным; образованному обществу в 1910–1914 гг. удалось, будучи в целом в оппозиции к правительству Николая II, прийти к определенному внутреннему консенсусу и сформировать новое гражданское сознание. Истоки же катастрофических событий 1917 г. (а именно в них принято видеть доказательство отсутствия гражданского общества в дореволюционной России) следует искать, по мнению историка, не в общественных разногласиях предвоенных лет, а в системном кризисе российского государства и общества, вызванном начавшейся Первой мировой войной32.

Лутц Хэфнер, основываясь на сравнении российских добровольных обществ с их европейскими аналогами, приходит к выводу о сходстве тех и других и скором развитии в Российской империи начала века буржуазной культуры33. «Так же, как и в странах континентальной Европы, – пишет в новейшем исследовании американский историк Дж. Брэдли, – частные ассоциации в России были институциональным каркасом для освобождения общества от диктата государства. Однако успех или неуспех такого освобождения… во многом зависит от степени готовности государства «отпустить общество на свободу», терпеть дрейф частных ассоциаций в сторону политики и позволить неполитической публичной сфере стать посредником в этом процессе»34.

В начале прошлого столетия в России были созданы правовые и институциональные условия для трансформации традиционного сословного общества в общество гражданское. Модификация такого рода активно осуществлялась, однако она была приостановлена ввиду взятого советским правительством курса на формирование традиционного общества, сопровождавшегося созданием административно-командной системы управления и свертыванием НЭПа. На смену институтам гражданского общества пришли структуры, характерные для общества квазигражданского типа, основывавшиеся на антигражданских ценностях и приоритетах.

Новый виток становления в России институтов гражданского общества начался в середине 1980-х гг., хотя условия для его развития были созданы ранее, в условиях брежневского «застоя». В 80-е гг. XX века, в ходе начавшихся дискуссий о путях реформирования экономической и политической сфер жизни, был выдвинут тезис о необходимости сужения вмешательства в них государства и о развитии гражданского общества. Гражданское общество стало парадигмой, определяющей возможное направление общественных реформ.

По мере того как категория «гражданское общество» укоренялась в российском научном обиходе, предпринимались попытки поиска ее исторических корней. Преобладание оценочных подходов – характерная черта российского обществоведения тех лет. Как полагали одни, российский социум не был знаком с гражданским обществом и самоорганизацией35, с точки зрения других гражданское общество формировалось в дореволюционной России, но данный процесс был насильственно прерван событиями Октября 1917 г.36 Не утихают споры о содержании понятий «гражданское общество», о ценностях гражданского общества, о соотнесении гражданского общества с политическим обществом, с государством и др.37

Вместе с тем очевидно, что формирующиеся гражданские институты сталкивались в дореволюционной и советской России со сходными в основе своей проблемами. Исторический опыт становления и развития гражданской самоорганизации следует учитывать наряду с достижениями современных теорий развития гражданского общества. Указанный опыт затрагивает предпосылки развития гражданской самоорганизации (правовые, экономические, социальные, культурные, ментальные), касается общего вектора и тенденций развития гражданской самоорганизации в царской и советской России, моделей взаимоотношений институтов гражданского общества с органами государственной власти и структурами местного самоуправления.

Знание исторического опыта выработки правовых механизмов разрешения и прекращения деятельности общественных организаций, а также тенденций и закономерностей их функционирования при различных правовых режимах, актуально в свете модернизации законодательства о некоммерческих организациях (далее – НКО), а также о пользующихся ныне поддержкой государства социально-ориентированных НКО. Такое знание способно помочь современным законодателям в создании обоснованной, с учетом как российской исторической традиции, так и современных реалий функционирования постиндустриального общества, модели государственно-общественных отношений.

Другой важный методологический посыл исследования заключается в представлении о сложной и противоречивой природе взаимоотношений публичной власти и общественных организаций в России последней трети XIX – первой трети XX столетий. Процесс врастания в ткань политической системы Российской империи частной инициативы, выраженной в деятельности добровольных обществ и союзов, был весьма непростым. Способствуя привитию населению страны несвойственных для него ценностей демократической правовой культуры, гражданского долга и ответственности, общественные организации подрывали устои авторитарного строя, с одной стороны, а с другой, они продлевали ему жизнь. Государственная власть стремилась оказать поддержку конструктивным начинаниям общественных организаций, способствовавшим удовлетворению отдельных материальных и культурных нужд населения, и в то же время ставила им препоны из опасения развития оппозиционных режиму действий и настроений. Описанная закономерность «работала» и в период провозглашения республики Советов и в первое послереволюционное десятилетие, когда сохранялась система дореволюционных добровольных обществ, а вместе с нею и традиции дореволюционной общественности; у населения существовала реальная потребность в общественной деятельности просветительского, научного, вспомоществовательного и иного характера, а власть сознавала необходимость поддержать общественную инициативу в условиях общенационального кризиса, овладеть ею, использовать ее на ниве строительства государства диктатуры пролетариата.

Правовые аспекты деятельности обществ и союзов рассматриваются в книге в тесной связи с процессами, происходящими в социально-экономиче­ской, политической и культурной жизни страны. Доминирующие позиции российского государства в социальной сфере, а также его патерналистское отношение к общественной самодеятельности обусловливали слабость общественных институций в России, объясняли ее отставание в уровне граж­данской и политической жизни от стран Западной Европы и США. Однако как социальный организм гражданское общество в позднеимперской России активно становилось, и к тому имелись различные предпо­сылки, выражавшиеся в массовом приросте числа общественных организаций, заметном расширении их типового и видового разнообразия, в активном совершенствовании правовой базы для их функционирования, а также значительном числе приверженцев концеп­ции гражданского общества и являвшихся его неотъемлемым атрибутом политических прав и свобод личности среди ученых, общественных и поли­тических деятелей.

Источниковый корпус книги составляют материалы, выявленные авто­ром в ряде библиотек – Российской государственной библиотеке (РГБ) и отделе рукописей РГБ, Государственной публичной исторической библиотеке (ГПБ), Российской национальной библиотеке (РНБ), и архивов – Российском государственном историческом архиве (РГИА)38, Государственном архиве Российской Федерации (ГА РФ)39, Центральном государственном архиве города Москвы (ЦГА Москвы)40, Российском государственном архиве литературы и искусства (РГАЛИ)41, в Государственном архиве Тамбовской области (ГАТО)42. Использовались также материалы Бахметьевского архива русской и восточноевропейской истории и культуры Колумбийского университета (Нью-Йорк, США)43.

Среди опубликованных источников следует выделить уставы и отчеты общественных организаций, публиковавшиеся отдельными обществами периодические издания и др. Архивные источники включают в себя, во-первых, делопроизводственную документацию центральных и местных государственных учреждений, осуществлявших надзор за общественными организациями. Это, прежде всего, материалы 6-го отделения Департамента общих дел МВД, ведавшего обществами (РГИА). Они содержат сведения об их открытии и закрытии, переписку по поводу утверждения либо изменения их уставов, рапорты и отношения губернаторов и градоначальников по вопросам, связанным с деятельностью обществ, а также экземпляры уставов обществ. Поскольку различные виды общественных организаций находились в ведении разных министерств, в работе использованы их фонды.

Правительственная политика в отношении общественных организаций дореволюционного периода получила выражение в материалах Департамента полиции МВД (ГА РФ). Наиболее информативные документы региональных архивов сосредоточены в фондах канцелярий губернаторов, отчасти губернских правлений и местных жандармских управлений, а также губернских по делам об обществах присутствий. Важным источником послужили также документы личного происхождения (дневники, мемуары, переписка). В работе активно использовалась и периодическая печать.

Автор высказывает признательность правоведу и историку А.А. Сафонову, без участия которого данной книги бы не получилось, а также коллегам – правоведам С.В. Кодану, Н.С. Нижник, Л.Е. Лаптевой и К.П. Краковскому, историкам В.В. Шелохаеву, И.С. Розенталю, К.А. Соловьеву, А.Н. Медушевскому, Н.Б. Хайловой, Д.И. Раскину, А.Е. Иванову, Д.В. Аронову, философам А.А. Кара-Мурзе и О.А. Жуковой, американским русистам Джозефу Брэдли и Адели Линденмайер, немецкому историку Лутцу Хэфнеру, в общении с которыми складывались и уточнялись многие положения концепции автора о взаимоотношениях общества и государства в российской истории.

Глава 1. ПРОЦЕССЫ ГРАЖДАНСКОЙ САМООРГАНИЗАЦИИ В РОССИИ В КОНТЕКСТЕ СОВРЕМЕННЫХ ТЕОРИЙ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

1. Постановка вопроса

Постсоветский период обогатил российское обществоведение концептом гражданского общества. Само по себе его появление стало возможно в результате трансформации советского общества в постсоветское, сопровождавшейся кардинальным пересмотром традиционных институтов и ценностей. В экономической сфере происходила замена плановой командной экономики рыночным хозяйством, в политической сфере на смену однопартийной политической системе пришла многопартийность, модернизация правовой жизни выразилась в замене социалистического общенародного государства государством, признавшим права и свободы человека и гражданина высшей ценностью.

Со второй половины 1980-х гг., когда в СССР остро обозначились экономическая стагнация и кризис легитимности власти, проблема построения гражданского общества вновь приобрела актуальность. Существенную роль в формировании нового конкурентного политического пространства, возникшего в 1987 г. и формировавшего новую гражданскую идентичность, стали играть московские неформальные политические клубы44, а также правозащитные и иные ассоциации. Включение в политическую систему государства институтов гражданского общества стало определять вектор общественно-политических реформ.

В 1990-е гг. понятие «гражданское общество» все шире и активнее входит в исследовательское поле общественных наук45. На проходившем в ноябре 2001 г. в Кремле Гражданском форуме и представители власти, и общественные деятели рассуждали о захлестнувшей российское общество самоорганизации и о задачах государства в этой связи.

Российскими учеными между тем до сих пор не выработано единого подхода к трактовке гражданского общества. Ряд исследователей подразумевают под ним индустриальное общество, достигшее определенного уровня социально-экономического и культурного развития (рыночная экономика, демократия, признание прав человека и т.д.). Другие рассматривают гражданское общество как часть социума, сферу между индивидом и государством, противостоящую государству. Гражданское общество предстает в этой интерпретации как система горизонтальных связей и отношений, охватывающая собой значительную часть населения и существующая вне властной вертикали. Философ В.М. Межуев, к примеру, понимает под гражданским обществом совместные (коллективные) действия людей в сфере их публичной жизни, которая перестает быть монополией властных элит46. Существует также взгляд на гражданское общество как на частную, неполитическую сферу социума, в которой происходит институционализация граждан посредством создаваемых ими ассоциаций.

В условиях плюрализма подходов к гражданскому обществу вновь оказываются востребованными классические концепции и определения. Идея гражданского общества была, как известно, достоянием еще античного мира. Понятие «civitas» (общество) являлось производным от понятия «civis» (гражданин), под которым подразумевался гражданин античного полиса-государства. В Новое время гражданское общество как философско-правовая концепция развивалось и углублялось такими мыслителями, как Т. Гоббс, Дж. Локк, Ж.-Ж. Руссо, И. Кант, Г. Гегель, К. Маркс и А. Грамши. Английский политический мыслитель Дж. Локк в числе первых отделил гражданское общество от политического общества; политическое общество, по его мысли, населяли подданные, тогда как гражданское – граждане. Практическим воплощением концепций гражданского общества этого периода явился переход от феодального абсолютизма к конституционно-монархическим либо республиканским режимам в странах Европы. В рамках этого перехода существенной проблемой являлся конфликт между гражданским обществом и государством, разрешаемый как путем революции, так и посредством реформ, и приводящий к мысли о необходимости достижения консенсуса между противоборствующими силами.

Однако в условиях современных государств содержание концепта гражданского общества существенно изменилось. Ввиду этого наше внимание будет сфокусировано не на истории идеи гражданского общества, уже достаточно исследованной. Нашей проблемой станут разработанные в Новейшее время на Западе, в странах Европы, а также в Соединенных Штатах Америки теории гражданского общества, релевантные для описания процессов, происходивших в имперской и советской России.

Обращение к западной традиции изучения гражданского общества далеко не случайно. Оно порождено, в частности, отсутствием в российском обществоведении единства концептуальных подходов к гражданскому обществу и трактовок моделей его взаимоотношений с другими акторами политической системы общества, прежде всего, с государством. Выработанное европейскими и американскими теоретиками представление об институтах и акторах гражданского общества, содержании их ролей и сущности взаимодействий, представляется значимым для России.

2. Ключевые теории гражданского общества

У истоков современных представлений о гражданском обществе стоит французский аристократ, социолог и историк первой половины XIX столетия Алексис де Токвиль. Посетивший Соединенные Штаты Америки в 1830-е гг. (то была для США «эра ассоциаций», которые возникали тысячами), Токвиль был восхищен способностью американцев разных возрастов и склонностей к созданию ассоциаций и пришел к выводу, что США продвинулись в развитии гражданского общества существенно дальше других стран. Создавая ассоциации, американцы, по словам Токвиля, решали свои вопросы самостоятельно, брали ответственность за свою жизнь и работали во имя общего блага. Работа Токвиля «Демократия в Америке» (1835–1840 гг.) стала одним из первых крупных исследований, постулировавших, что стержневым институтом гражданского общества слу­жат добровольные ассоциации, способные разрешать проблемы, с которыми не в силах справиться государственные институты. По мере того, как «свободная сфера общественной жизни» наполнялась ассоциациями – объединениями вне сферы государственной власти, государству, согласно Токвилю, ничего не оставалось как отстраниться от целого ряда функций, которые оно выполняло, а обществу пришлось ассоциироваться47. Утверждая, что добровольные ассоциации являются краеугольным камнем американской демократии, так как защищают от возможной политической тирании большинства, Токвиль выступил теоретиком демократии.

Описанные Токвилем институты гражданского общества легли в основание теории публичной сферы, созданной немецким философом Юргеном Хабермасом во второй половине XX в. Этот видный теоретик франкфуртской школы, занимавшийся современным (индустриальным) обществом, в 1962 г. в своей докторской диссертации выдвинул понятие публичной сферы (общественности), ставшее во второй половине XX столетия ключевым для социальной теории и объяснительных моделей формирования гражданского общества. Недавно эта работа была переиздана на русском языке, что существенно упрощает знакомство с ней российского читателя. В ней Хабермас рассмотрел развитие политико-философских идей и институтов общественности в буржуазную эпоху (XVIII–XIX вв.) и выделил несколько ключевых форм, в которых нашло выражение становление общественности. В их числе были кофейни, читательские и дискуссионные кружки, клубы, формировавшие общественное мнение. Распространение газет и журналов привело, по мнению Хабермаса, к политизации общественности, к появлению у нее претензии на участие в политической жизни и в государственном управлении. Выход политически активной общественности на арену истории был связан в западных странах с созданием представительного органа власти. В ядро слоя «публики» Хабермас включил буржуа, а также должностных лиц общественного управления. В континентальной части Европы с ее традицией рецепции римского права и правовой доктрины как способа рационализации общественных отношений к ней относились, прежде всего, юристы. Наряду с ними к публике причислялись врачи, приходские священники, офицеры, профессора, а также школьные учителя и писари48.

Гражданское общество трактуется Хабермасом как сфера между личностью и государством, где осуществляется их коммуникация, а также как зона частной автономии, создаваемой частным законом и либеральным рынком. Институциональном ядром гражданского общества немецкий ученый признает добровольные ассоциации, находящиеся вне государства и экономики, которые дают гражданам возможность управлять самостоятельно и формировать мнения, действовать в противовес власти, основанной на традиции, силе и ритуале. К ним он причисляет церкви, культурные союзы и академии, независимые СМИ, спортивные и дискуссионные клубы, группы для общего проведения досуга, гражданские инициативы и форумы, а также профессиональные объединения. Хабермас именует ассоциации «центрами кристаллизации автономной публичности»49.

Воззрения на публичную сферу гражданского общества Ю. Хабермаса получили развитие в классической работе американского политолога Джин Л. Коэн и социолога Эндрю Арато «Гражданское общество и политическая теория». Под «гражданским обществом» Коэн и Арато понимают сферу социальной интеракции между экономикой и государством, включающую в себя поля наиболее близкого общения (семью и пр.), объединения (в частности, добровольные), социальные движения и различные формы публичной коммуникации. Не отождествляя гражданское общество с социальной жизнью в целом, Коэн и Арато противопоставляют его «политическому сообществу», т.е. партиям и парламенту, а также «экономическому сообществу», т.е. организациям производства и сбыта (фирмы, кооперативы, партнерства и др.). Политическое и экономическое общество объединяет в их трактовке то обстоятельство, что они возникали на основе гражданского общества. Основанием гражданского общества выступают, по мнению Коэн и Арато, добровольные ассоциации неполитического плана. Гражданское общество видится ученым как «создание ассоциаций и жизнь в ассоциациях», сопряженная с самосозиданием, самомобилизацией и институционализацией. Политическая роль гражданского общества виделась американским обществоведам во влиянии, проводником которого являются демократические ассоциации и свободная дискуссия в интеллектуальных кругах. Институционализацию гражданского общества ученые сопрягают с созданием законов о правах личности и с предоставлением гражданам субъективных прав50.

Содержательную трактовку дал гражданскому обществу английский философ и антрополог, профессор Лондонской школы экономики Эрнст Геллнер. Как и Хабермас, Геллнер мыслит гражданское общество как важный атрибут общества современного, индустриального, сменившего аграрное общество. Аграрное общество Геллнер оценивает как сегментарное, характеризовавшееся слиянием экономического и политического аспектов жизнедеятельности, а также приоритетным значением политики. Гражданское общество он признает уникальной социальной формой, соответствующей научно-индустриальному образу жизни, которым живет современный человек51.

Возрождение гражданского общества Э. Геллнер напрямую связывает с крахом марксистской системы, а также с завершением холодной войны. Для гражданского общества характерны, по его словам, разделение различных аспектов человеческой жизнедеятельности (политики, экономики и социальной сферы). Независимая экономика в этой модели стоит выше государства и рассматривает последнее как слугу; государство же получает инструментальный характер, контролирует индивидуальные интересы, однако само находится под контролем институтов, имеющих экономическую базу. Приоритетами государства мыслитель признает претензию на постоянное развитие и совершенствование знания, повышение роли интеллектуалов, наличие интеллектуального или идеологического плюрализма, а также исповедание принципа невмешательства власть имущих в социальную жизнь52.

Гражданское общество, по Геллнеру, представляет собой «совокупность различных неправительственных институтов, достаточно сильных, чтобы служить противовесом государству и, не мешая ему, выполнять роль миротворца и арбитра между основными группами интересов, сдерживать его стремление к доминированию и атомизации остального общества»53. В другом месте своей книги мыслитель определяет его как общество, «где неполитические институты не испытывают давления со стороны политических институтов, и где ничто не сковывает индивидуальной свободы», в третьем – как общество, которое «может контролировать государство и… ему противостоять». Существенный интерес представляют также афористичные определения Геллнером гражданского общества как общества, в котором «совершенно неясно, кто начальник», где есть возможность «зарабатывать деньги, не имея власти или не имея с ней дела»54.

Геллнер считал гражданское общество более серьезным лозунгом, нежели демократию, поскольку оно, по его мнению, указывало на конкретные институциональные условия и устанавливало необходимый исторический контекст для существования демократического общества. Связь гражданского общества с демократией прослеживают и другие авторы. Так, Мартин Липсет, автор классической, переведенной на двадцать языков монографии по политической социологии, посвященной социальным основаниям демократии, утверждает, что частные ассоциации представляют собой механизмы по созданию и поддержанию консенсуса, необходимого для демократического общества, служат важными каналами вовлечения людей в политическую жизнь55.

Вкладу гражданского общества в развитие демократии посвящено исследование американского политолога Марка М. Ховарда. Он полагает, что чем больше люди участвуют в организациях гражданского общества, тем «успешнее они осваивают нормы, ценности и навыки партисипаторной (непосредственной. – А.Т.) демократии». Общественные институции оказывают позитивное влияние на принятие законов, а также на самих законодателей, информируя их о настроениях в обществе. Организации гражданского общества выполняют защитную функцию в двух случаях: когда они служат защитой граждан от потенциально угрожающего им государства, а также когда они являются информаторами власти и оказывают на нее «давление снизу»56.

Будучи сторонником институционального подхода к гражданскому обществу, Ховард уделяет институтам большое внимание. Он определяет их как задающие внешние рамки развития и как формальные организации, влияющие на человеческое поведение. Ховард прогнозирует, что только институты и их реформирование могут обеспечить развитие гражданской самоорганизации. При этом институты должны быть, во-первых, эффективными, уважаемыми и обязательными; во-вторых, актуальными, т.е. соответствовать общественным потребностям, традициям или культуре; в-третьих, требуется время (иногда десятилетия и поколения), чтобы новые институты утвердились и доказали свою эффективность57. При видимой пессимистичности данного прогноза для российского общества, только пару десятилетий с небольшим как начавшего переход к демократии, он многое объясняет в постсоветском опыте гражданской самоорганизации.

3. От идей к практике: применимость нормативных теорий к изучению правовой истории гражданского общества России

Как указывает в коллективной монографии 2003 года о перспективах развития гражданского общества в современной Германии и Великобритании ее редактор и автор Фрэнк Трентманн, гражданские общества развивались в условиях напряженных динамических отношений между толерантностью и патернализмом; отношения эти отнюдь не являются простыми58. Это умозаключение особенно приложимо к странам по­сткоммунистического блока, призванным преодолевать дефицит демократии и гражданского участия. Первейшая проблема, которая возникла в этих стра­нах в связи с возрождением гражданского общества на рубеже 1980–1990-х гг., состояла в необходимости ослабления патерналистской роли государства, стремящегося к тотальному контролю над добровольными ассоциациями.

Зависимость институтов гражданского общества от государства сущест­вует как на институциональном и правовом уровнях, так и на уровне нацио­нальной культуры и социальной психологии. В различных государствах взаимоотношения государства и гражданского общества приобретали разно­образные формы. В США, к примеру, гражданское общество предшествовало государству, и создатели Американского государства в работе «Федералист» давали обоснование федеральному правлению. В Великобритании граждан­ское общество также возникло раньше, нежели эффективно действовавшее центральное правительство. Однако во Франции и Германии государство укоренилось первым, а обществу пришлось отвоевывать свои права.

В Рос­сии также государство было влиятельным и крепким, а общество поначалу – «первобытным и расплывчатым». Западные теоретики традиционно причис­ляют нашу страну к явившей миру особую модель формирования граждан­ского общества и считают российский опыт уникальным во многих отноше­ниях. Они отмечают и то, что в мире не было другой страны, история кото­рой «прошла бы под столь мощным влиянием грубейшего авторитаризма, как и нет страны, литература которой была бы проникнута столь сильным стремлением к диаметрально противоположным ценностям»59.

Развитие публичной сферы гражданского общества имело в позднеимперской и в советской России свои особенности. Их учет и обобщение представляется важным направлением социальных исследований, имеющим прогностическую функцию для процессов современной гражданской самоорганизации.

Существенным фактором, влиявшим на создание в России, как имперской, так и в наибольшей степени советской, общественных организаций и иных общественных институтов, являлось государство. Участие государства в формировании «третьего сектора», в выработке правовых основ для его жизнедеятельности укрепляло и ослабляло данный сектор одновременно. Между тем государство выступало инициатором организации многих гражданских институтов, а формирующееся гражданское общество не обладало должной автономией от государства. Данное обстоятельство является существенно важным, определяя многие диспропорции развития гражданского сектора в России.

Связь институтов гражданского общества с государством, существующая на уровне национальной культуры и социальной психологии, объясняет глубоко укоренившуюся в психологии жителей России привычку к подчинению государственной воле, к следованию приказам и распоряжениям сильной власти, к сопряженным именно с государством ожиданиям поддержки инициатив и активистов гражданского общества. Подобное настроение порождает у граждан недоверие к «третьему сектору» и его институциям, неверие в их силы и перспективы развития без всемогущего государственного участия, а также без личных, неформальных, связей лидеров третьего сектора с государственными чиновниками.

Оптимистический прогноз в этой связи делает Эдмунд Внук-Липиньский, основатель Института политических исследований в Польской Академии наук и создатель такого новейшего направления социальных исследований как социология публичной жизни. Акцентируя внимание на взаимодействиях, возникающих преимущественно между двумя акторами – государством и гражданским обществом, Внук-Липиньский выделяет три разновидности взаимоотношений между государством и гражданским обществом: гражданское общество как противопоставление государству; гражданское общество как дополнение государства; государство как дополнение гражданского общества. По словам Внук-Липиньского, для государств, осуществляющих переход от авторитаризма к демократии, характерен первый (антагонистический) тип взаимоотношений. Однако у него короткая жизнь, поскольку он присутствует на конечном этапе существования клонящейся к упадку авторитарной системы и на начальной стадии возникновения демократического государства. Этот тип обнаруживается в процессе демократизации общества в странах Центральной и Восточной Европы60.

В случае, когда публичное пространство недоступно для свободной институционализации общественных сил, но полностью подконтрольно недемократическому государству, появление автономных от государства организаций и объединений, составляющих институциональный контекст гражданского общества, по мнению Внук-Липиньского, невозможно. Тогда публичное пространство наполняется квазигражданскими организациями и объединениями, контролируемыми государством, и (или) призываемыми им к жизни, а также формируются разнообразные неформальные диссидентские группировки, функционирующие вне публичного пространства61.

Английский историк и политолог Дэвид Грин привел содержательные аргументы в пользу возможности воз­рождения гражданского общества в странах, пострадавших от многих деся­тилетий тоталитаризма: фашистского, национал-социалистического и ком­мунистического. Предметом исследования он выбирает такую важную группу ассоциаций, активно развивавшихся в Великобритании на протяже­нии XVIII – начала XX вв., как общества взаимопомощи. Эти ассоциации ус­пешно действовали, как в качестве клубов, где люди могли общаться и завя­зывать дружеские связи, так и в роли институтов соцобеспечения, оказывавших медицинскую и иные виды помощи своим членам и их семьям. Грин характеризует позитивную ди­намику развития таких организаций в Великобритании: в 1801 г. их насчиты­валось примерно 7,2 тыс. и они объединяли в общей сложности 648 тыс. членов-мужчин, что составляло 0,7% населения страны, в 1877 г. количество членов зарегистрированных ассоциаций взаимопомощи составляло 2,75 млн, в 1897 г. – 4,8 млн, к 1910 г. уже 6,6 млн. Между тем поступательный рост организаций взаимопомощи в Великобритании был остановлен государством всеобщего благосостояния, которое включило эти организации в государст­венную систему социального страхования, забрав себе многие функции граждан­ского общества62.

Способ возрождения гражданского общества видится Д. Грину в сле­дующем. Он предлагает поставить водораздел между задачами государства и полномочиями народа. По его мнению, государство не должно лишать инди­видов основных инструментов и средств, позволяющих контролировать соб­ственные дела. Государство не вправе также выступать монополистом в ока­зании услуг, потенциальным поставщиком которых может явиться граждан­ское общество. В каждом конкретном случае государственный орган должен доказывать, что данная услуга необходима и предоставить ее иным способом невозможно. Даже если оказание услуг через государственный сектор обоснованно, пред­почтение следует отдавать их предоставлению общественными организа­циями. Преимущество частных лиц и ассоциаций обусловлено, по его мысли, тем, что оказание ими услуг способствует получению людьми навыков, не­обходимых для жизни в свободном и демократическом обществе63.

Главенствующие позиции государства в социальной сфере препятствуют складыванию горизонтальных связей, являющихся важнейшей предпосылкой для становления гражданского общества. Выходом из положения видится усиление горизонтальных связей за счет ослабления вертикальных, однако сам по себе данный процесс следует осуществлять с большой осторожностью, принимая во внимание неразвитость гражданских институтов, а также отсутствие у населения должного уважения как к социальным институтам, так и к праву как к регулятору отношений между государством и гражданским обществом.

При очевидном доминирующем влиянии государства и публичной сферы частная (рыночная) сфера, выступающая фактором развития структур и институтов гражданского общества в странах западной демократии, формируется в России только лишь в последние десятилетия и нуждается во внимании и поддержке. В дореволюционной России средний класс был весьма слаб и аморфен, не отличался стремлением к консолидации и к созданию гражданских институций, в советской России он и вовсе отсутствовал. Ключевым актором институций гражданского общества выступало российское дворянство, объединявшееся как на уровне самоуправления, так и на уровне частных ассоциаций. Полагаем, что развитие гражданской самоорганизации в современной России будет сопровождаться активизацией частно-правовых институтов и частно-правовых отношений, в том числе и в области права. Именно в сфере частного права отдельные исследователи усматривают импульсы для реализации идей равенства, самостоятельности, личной свободы и незыблемости собственности, составляющих контекст гражданского общества64.

Важно отметить, что гражданское общество выступает в российских общественных науках последних десятилетий методологическим концептом не только для определения содержания публичной политики, но и для развития правовой сферы и формирования правовой политики. Так, петербургскому правоведу Л.И. Честнову принадлежит высказывание, что гражданское общество является «идейным метаоснованием права в эпоху новейшего времени», поскольку социально активная общественность сама формулирует социально-политический проект своего настоящего и будущего, облекаемый в правовую форму. Таким образом, Честнов понимает под гражданским обществом такое общество, стратегию социального развития в котором определяет оно само, а не государство или властные элиты. Предпосылками к формированию подобного самодеятельного и самовоспроизводящегося социума он считает наличие в обществе ценностей гражданственности, обеспечивающих высокий уровень согласия, доверия к существующим социальным (в том числе политико-правовым) институтам, а также к каждому члену гражданского общества, взаимную ответственность граждан и их соучастие в принимаемых решениях и в функционировании институтов, призванных обеспечить безопасность повседневной деятельности65.

Л.И. Честнову принадлежит суждение, что важной функций гражданского общества является легитимация права. Считая придание легитимности праву неотъемлемым условием нормального функционирования правовой системы, правовед указывает, что борьба за легитимацию права разворачивается именно в поле гражданского общества и состоит в борьбе различных социальных групп за право, за его конструирование сообразно своим интересам и чаяниям66.

Очевидно, что все охарактеризованные нами интерпретации сближает представление о гражданском обществе как о совокупности институтов – добровольных организаций, независимой прессы и др., а также объединяю­щих их ценностей – доверия, согласия, открытости и др. Именно эти инсти­туты, как и формируемая ими идеология составляют содержание граждан­ского общества и отвечают за его функционирование.

4. Вклад в разработку концепта исторических исследований

По мере того, как гражданское общество становилось предметом обстоятель­ного концептуального рассмотрения в западной и в российской общественной науке, у теоретиков ощущалась потребность в подкрепле­нии своих умозаключений эмпирическими данными, показывающими кон­кретное развитие гражданских институтов в разных странах. Возникало стремление поиска точки соприкосновения между нормативными теориями гражданского общества, предписывающими гражданам как им поступать, и эмпирическими исследованиями, показывающими, как они себя ведут на деле.

В фокус исследований гражданского общества попала его история. Однако вопрос о времени появления гражданского общества в России и специфике его развития является мировоззренческим. Он тесно связан с представлениями о содержании понятия «гражданское общество», а также с определением сущности самодержавного строя, в условиях которого институты гражданского общества формировались.

Наряду с укоренившимися в науке классическими подходами к гражданскому обществу, существуют и постклассические подходы и определения. Современный немецкий историк Штефан-Людвиг Хоффманн предпринял, к примеру, попытку препарировать процессы гражданской самоорганизации с позиций категорий «социальное общение» и «демократия». Отталкиваясь от концепций гражданского общества Токвиля и Хабермаса и разделяя их мнение о ключевой роли ассоциаций в создании публичного пространства, Хоффманн сосредоточивает свое внимание на ассоциативной культуре, в частности, на такой ее характеристике, как социальное общение, а также на его социальных, нравственных и политических последствиях. Под социальным общением он понимает присущие добровольным ассоциациям практики: формализованные правила (процедуру приема, уставы и т.п.), принципиальное равенство членов, автономные цели (совершенствование нравов и пр.) и добровольность объединения. Акцент на практиках ассоциаций позволяет, по словам Хоффманна, сделать более обозримым поле исследования и частично исключить из него неформальную общественность (аристократические салоны, буржуазные семьи, чайные, создание национальных памятников и пр.)67.

Используя парные понятия «демократия» и «социальное общение», Хоффманн характеризует противоречия в функционирования ассоциаций в течение «долгого» XIX века, от позднего Просвещения до Первой мировой войны, а также воссоздает историю их успеха в указанный период, что лишний раз доказывает, по его словам, существование связи между социальным общением и демократией68. В фокусе исследования оказывается сравнительная история общественности, воплощенная в социальных практиках функционирования ассоциаций различных стран и регионов, от США до европейских государств (Британская империя, Франция, немецкие государства, включая Австро-Венгрию, а также Российская империя). Характеризуя существующие сегодня тенденции исследования общественных ассоциаций, Хоффманн указывает, что если ранее импульсы для историографии социального общения исходили от социологии и антропологии, то теперь законодателем умов служит политическая теория либерализма. Он справедливо замечает, что история ассоциаций тождественна истории либерализма, поскольку в эпоху, когда большинство стран на европейском континенте существовало в форме конституционных монархий, ассоциации действовали как школа демократии69.

Продуктивным направлением современных исследований гражданского общества следует признать попытку рассмотреть этот процесс сквозь призму формирования гражданской идентичности. Такая постановка проблемы была предпринята в коллективной монографии под редакцией Б. Пиетров-Энкер и Г.Н. Ульяновой70, а также в сборнике статей под редакцией Н.А. Проскуряковой71. Данные работы выполнены при участии как российских, так и зарубежных авторов, известных специалистов по интересующей нас проблематике. Они содержат обзор современных теорий идентичности, а также эмпирические исследования социальных представлений, практик, коллективных и персональных идентичностей представителей интеллектуальных профессий (учителей, профессуры, адвокатуры и др.), сложившихся на рубеже XIX–XX столетий. Исследуемые идентичности, практики и представления анализируются на предмет соответствия идеальным моделям гражданства и гражданского общества, а также с позиций содержания, которое вкладывалось в них современниками.

Исследования гражданского общества с позиций гражданской идентичности тесно связаны с исследованиями истории российской общественности, являвшейся носителем гражданской культуры. Под общественностью понимается образованная часть общества, мыслящая категориями общественного блага и воплощающая свою идентичность в различных объединениях.

В России начала XX в. понятие «общественность» обозначало «образованное общество», а также общественную сферу в целом, мотивированную на достижение общественного блага. Изучившая практику употребления термина «общественность» в текстах второй половины XIX – начала XX в. О.Ю. Малинова отмечает, что последний ассоциируется с общественной жизнью и характерными для нее практиками, а также с общественным мнением и критически настроенной читающей публикой. Данное понятие употреблялось в значении активной силы, противостоявшей правительству/власти72.

Авторам вышедшего в США в 1991 г. сборника «Между царем и народом» термин «общественность» представлялся категорией, близкой к понятиям «среднее сословие» и «буржуазия», используемой для обозначения готовности действовать ради всеобщего блага и прогресса, а не для реализации узких задач какого-либо определенного класса73. В работах 2000-х гг. общественность уже, как правило, не отождествляется с буржуазией, поскольку носителем ценностей гражданского общества в России, воссоздававшихся добровольными ассоциациями, являлся не только и не столько средний класс и традиционно причисляемые к нему промышленники, купцы, почетные граждане и представители свободных профессий, сколько либеральные землевладельцы, дворянская и разночинная интеллигенция, правительственные чиновники и др.74

Институциональный характер придал данному понятию Манфред Хильдермайер, обозначив «общественность» как «самостоятельно развивающуюся, публичную, не требующую самоотверженности (политической активности. – А.Т.), но и не эгоистическую деятельность в различных объединениях, без которой невозможно гражданское общество»75. Б.Н. Миронов понимает под «общественностью» прежде всего образованную и социально активную часть населения, к которой относит дворянство, духовенство и верхи торгово-промышленного класса76. Немецкий историк Л. Хэфнер трактует «общественность» как обладателей имущества и образования, а в широком смысле, как специфическую форму социума, границы которого заданы такими институциями, как салоны, ассоциации, городские думы. Основываясь на подсчетах численности членов общественных организаций провинциальных городов Саратова и Казани, он утверждает, что в начале XX в. доля общественности не превышала 1,5–2% в массе городского населения (с учетом их жен и детей – 2–3%), насчитывая в Казани и Саратове максимально 2–3 тыс. человек мужского пола. Для сравнения: число немецких буржуа равнялось 5–15% населения77.

В вышедшей в 2011 г. под нашей редакцией коллективной научной монографии, посвященной изучению опыта самоорганизации российской общественности в имперский период78, содержались существенные новации. Помимо объемного фактического материала, иллюстрирующего данный процесс, в книге были выявлены ключевые факторы развития гражданской самоорганизации. В их числе назывались факторы правового (регламентация создания и деятельности институтов гражданского общества с помощью права как регулятора общественных отношений, осуществление прав человека и гражданина и наличие в обществе механизмов защиты прав), институционального (уровень развития институтов гражданского общества и наличие у них реальных достижений в своих областях) и социокультурного плана (складывание культуры самоорганизации и его качественное состояние), позволяющие судить о состоянии и перспективах развития институтов гражданского общества в различные исторические периоды.

Существенным для рассмотрения темы представляется монография И.С. Розенталя о клубах императорской России79. Историк анализирует возникновение и развитие клубов как важную составную часть институционализации сферы досуга жителей городов, в которую с течением времени включались все новые общественные слои. Подчеркивая значение клубов для российского общества и для публичной власти, Розенталь изучает их участие в создании элит и элитарного образа жизни, их роль в формировании общественного мнения, и, в конечном счете, в сплочении вокруг них интеллигенции. Анализируя значение российских клубов, он признает существование в России начала прошлого века ростков гражданского общества, уничтоженных после 1917 года80. В более ранней своей работе историк высказывает мнение, что в России в начале XX в. складывались самоорганизующиеся институты, необходимые для выражения и реализации интересов граждан, к числу которых относились, в первую очередь, добровольные общества и союзы. Увеличение их количества, расширение круга участников свидетельствовало о дифференциации потребностей, усвоении идеи самоценности личности, осознании права на выбор форм взаимного сотрудничества, помимо сословных и иных градаций, установленных государством81.

Нельзя не отметить вклад А.Д. Степанского82 в изучение истории общественных организаций. Именно он составил первую современную типологию российских обществ, дал периодизацию основных этапов их развития, начиная с последней четверти XVIII в. и заканчивая рубежом XIX–XX вв., проанализировал причины их возникновения и охарактеризовал основные принципы деятельности, осмыслил феномен добровольных ассоциаций как составной части политической системы общества.

Приведенный обзор историографических подходов к проблеме гражданского общества позволяет говорить о ее известной дискуссионности и о неразрешенности ряда важных вопросов. Во-первых, как можно оценить состояние общества позднеимперской России, достигло ли оно качества гражданского общества и насколько далеко продвинулось в этом направлении в предреволюционный период? Во-вторых, как складывались взаимоотношения институтов гражданского общества и публичной власти на различных этапах становления общественности, препятствовала ли власть формированию общественных институтов либо же соучаствовала в этом процессе?

Концентрированное выражение этой дискуссии можно увидеть в суждениях западных русистов. Историки Л. Хэфнер, Э. Кимбелл, Дж. Хатчинсон именуют уровень развития гражданского общества в позднеимперской России как низкий. Свои выводы они основывают на утверждении об отсутствии в условиях самодержавного строя, либо присутствии в минимальных дозах таких важных атрибутов гражданского общества, как защищенные права личности и собственности, религиозная и этническая терпимость, верховенство права и закона, неприкосновенность частной собственности и автономия частной сферы, а также сильный средний класс и развитые коммерциализированные города. Важным критерием в их построениях выступает также отношение верховной власти к праву. Оценивая акты 3 июня 1907 г. о роспуске Государственной думы и об изменении порядка выборов в нее как свидетельство того, что «русское государство и его лидеры не держались за право и закон» и «гражданственность» самодержавия… страдала от юридического дефицита», Л. Хэфнер утверждает, что гражданское общество не было принято большинством населения в качестве третьей силы после радикальной оппозиции и самодержавия и разорвалось между этими крайностями. Хэфнеру видится более адекватным применительно к поздней имперской России понятие локального, «местного общества», нежели «гражданского». Ученый признает наличие гражданского общества на местах, в отдельных губернских и уездных центрах, и констатирует отсутствие его в общеимперском масштабе ввиду отсутствия форм и сетей коммуникаций на межрегиональном уровне. Российское местное общество, являвшееся эквивалентом европейского буржуазного общества, не выполнило, по мнению Л. Хэфнера, своей исторической роли. Будучи аморфным и малочисленным, оно не сумело стать интегрирующей третьей силой между радикальной оппозицией и самодержавием, в результате чего и «было раздавлено этими жерновами»83.

Наиболее последовательным сторонником утверждения, что в позднеимперской России существовало гражданское общество, сопоставимое с западноевропейскими аналогами, является американский историк Дж. Брэдли. Рассматривая жизнедеятельность обществ в сфере науки и образования84, Брэдли призывает считать их моделью самоорганизации, в рамках которой формировалась публичная сфера гражданского общества и адекватная ему политическая и правовая культура, было достижимо социальное согласие. Под публичной сферой им понимается социальная среда, в рамках которой частные лица защищали свои интересы, обсуждали общие вопросы и выражали позиции. Для Брэдли данное понятие синонимично термину «общественность». В условиях самодержавия общества являлись, по его мнению, самостоятельными и самоуправляющимися организациями, в которых вырабатывалась система ценностей, нехарактерных для традиционной России: личная инициатива, дух предприимчивости, трудолюбие, самостоятельность, ответственность за свою судьбу, самосовершенствование, вера в науку и прогресс. Именно в обращении к общекультурным идеалам и либеральным ценностям, заключенным в деятельности неполитических ассоциаций, Брэдли видит способ преодоления доминирующего в исторических исследованиях противопоставления государства и общества. Первоначально общества, по его мнению, были благонамеренны и законопослушны, требуя лишь организационной автономии, однако не получив желаемого многие из них переходили к конфронтации с государством. Историк приходит к выводу, что неуспех России в развитии жизнеспособных демократических институтов был неуспехом не гражданского общества, но следствием бескомпромиссной политики самодержавной власти, не пожелавшей этого допустить и слишком долго не терпевшей рядом с собой существования политической публичной сферы, способной содействовать развитию процессов, запущенных добровольными ассоциациями.85

Оптимистический взгляд на общество позднеимперской России как общество гражданское высказывает и немецкий историк М. Хильдермайер. Аргументами для подобного вывода служат приведенные им факты существования в стране рыночного капиталистического хозяйства, парламентской системы, общественности, связанной со средствами массовой информации, а также новой системы ценностей, в которой идеалы гражданского общества были широко укоренены86. Свой вывод о высокой степени развития гражданского общества в канун Первой мировой войны и революции Хильдермайер основывает также на исследованиях, анализировавших процессы самоорганизации, происходившие на уровне отдельных городов, губернских и уездных. Возникновение в них большого числа добровольных объединений в разных сферах знаменовало, по его мнению, «начало самостоятельной деятельности ранее пассивных сегментов общества, которая могла бы развиться до той степени, которая является внутренним ядром гражданского общества»87. Изучение состояния и качества развития ассоциаций в российских провинции, в особенности в провинции неуниверситетской, показывает, таким образом, насколько институты и практики гражданского общества, общественного участия и самодеятельности были развиты.

Российский историк А.Н. Медушевский, напротив, изучает формирование гражданских институтов на всероссийском материале и в широкой хронологической ретроспективе, сопоставляя при этом отечественный опыт с европейским. Динамику реформаторского процесса в России он отождествляет с диалектической спиралью, на каждом новом витке которой ему видится продвижение страны к гражданскому обществу и правовому государству. Важной вехой на этом пути ученый считает Великие реформы, и в первую очередь реформу 1861 г., создавшую правовую основу для трансформации аграрного общества в направлении общества гражданского. Слабость гражданских институтов он объясняет неподкрепленностью социальной реформы реформой политической, т.е. переходом от самодержавия к представительной системе правления в виде конституционной монархии. В подобных условиях авторитарная власть в России была призвана, по мнению историка, выполнять несвойственную ей функцию, правовым путем разрешать фундаментальный социальный кризис традиционного общества и осуществлять реформационный переход к гражданскому обществу, что и обусловило сложности и диспропорции этого движения88.

Вину за незавершенность формирования в дореволюционный период гражданских институтов возлагает на авторитарный режим и В.В. Шелохаев. По словам этого видного историка российского либерализма, последний «искренне верил и рассчитывал, что ему удастся дозировать и контролировать процесс модернизации, направлять его в приемлемое русло», ввиду чего долгое время искусственно блокировал такие составляющие модернизационного процесса, как введение гражданского равноправия, политических свобод, реформирование политической системы. «Из-за того, что личность была подавлена и вытеснена на периферию социальных связей, – считает Шелохаев, – общество не смогло выстроить эффективные экономические, правовые, политические отношения, стать действенным партнером государственной власти»89. Особо следует отметить очерк В.В. Шелохаева «Институты гражданского общества и правового государства» в изданной под его редакцией коллективной монографии «Модели общественного переустройства России. XX век» (М., 2004), где дана характеристика воззрений на гражданское общество и правовое государство теоретиков Партии народной свободы, анализируется разработанный кадетами пакет законопроектов, гарантировавших права личности и способствовавших демократизации российского общества начала XX в.

В новейшем исследовании В.В. Шелохаева и К.А. Соловьева общество позднеимперской России именуется общественностью и говорится об обретении ею возможности прямого влияния на правительственную деятельность благодаря неполитическим ассоциациям и политическим партиям, свободной печати, представительным учреждениям и участию в избирательных кампаниях. Признавая политические партии высшими формами общественного движения, историки видят значение организаций неполитического плана в том, что последние служили основой организационных партийных структур, а также выступали в роли своеобразных компенсаторов в периоды спада общественного движения90.

Очевидно, что вышесказанным роль неполитических организаций не ограничивалась. Они являлись школой гражданской самодеятельности в широком смысле этого слова, формировали привычку управляться собственными силами и стимулировали партнерство с государством во многих областях. Общественные организации привнесли с собой нехарактерные для сословного общества институциональные формы (салоны, клубы, кружки, общества, союзы), новую систему коммуникаций (внутри ассоциаций и за их пределами, горизонтальные связи между ассоциациями внутри страны и с зарубежными коллегами), неизвестную ранее культуру самостоятельной деятельности и самоорганизации в локальном (учебное заведение, православный приход, городской район, город, губерния и пр.) и общероссийском масштабах, ценности «малых дел» и гражданского участия, формировавшие веру современников в возможность установления бесклассового и всесословного общества.

Подводя итог сказанному, нельзя не признать плодотворной попытку западных и российских обществоведов найти точку соприкосновения между нормативными теориями гражданского общества, предписывающими гражданам, как и что им делать, и эмпирическими исследованиями, показывающими, кем они являются и что делают на самом деле. Приведенные исследования являются существенным продвижением в изучении гражданского общества и добровольных ассоциаций. Продолжением данной традиции с опорой на обширный источниковый материал, характеризующий взаимоотношения государственной власти и неполитических ассоциаций по поводу выработки правовых оснований их деятельности, а также их последующей обкатки и совершенствования, является настоящая монография.

Глава 2. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ ПРИ РАЗРЕШИТЕЛЬНОМ ПОДХОДЕ

1. Тенденции развития законодательства и правительственной политики в последней трети XVIII – середине XIX в.

Образование общественных организаций как добровольных, самоуправляющихся и надлежащим образом оформленных объединений, избравших предметом своей деятельности просвещение, науку, взаимопомощь, благотворительность и другие цели непроизводственного и некоммерческого характера, предполагало признание государством права различных социально-профессиональных групп на юридический статус и узаконенную сферу свободной деятельности. В России право на независимую социальную деятельность в той или иной мере стало признаваться во второй половине XVIII столетия, в результате реализации реформаторской программы Екатерины II.

Первой «ласточкой» явился изданный еще Петром III в 1762 г. указ «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству», который освобождал дворян от обязательной военной и гражданской службы, дозволял им выходить в отставку и выезжать за границу. Этот акт стал вехой на пути превращения дворянства в привилегированное сословие, эмансипировавшееся от служебных обязанностей и начавшее проявлять себя на общественном поприще. Именно с эмансипации правящего сословия ведется отсчет формированию в России общественности.

Екатерининская Грамота на права, вольности и преимущества благородному российскому дворянству от 21 апреля 1785 г. подтвердила освобождение дворян от обязательной государственной службы и даровала им значительные личные и имущественные права и привилегии, завершив оформление правового статуса дворянского сословия как привилегированного. Жалованная грамота освободила дворян и их семьи от телесных наказаний, а помещичьи дома – от воинских постоев. Она наделила их монопольным правом на приобретение имений, населенных крепостными крестьянами, а также на владение ими. И если ранее это владение было обусловлено обязанностью прохождения государевой службы, то теперь оно выводилось из понятия полной и безусловной собственности дворян на землю и крепостных. Жалованная грамота закрепила за дворянами особые привилегии при поступлении на военную и гражданскую службу и при чинопроизводстве. Она провозгласила неприкосновенность дворянского достоинства, чести и жизни, лишение которых было возможно лишь за тягчайшие преступления и по приговору дворянского сословного суда, утвержденному верховной властью91.

Важно отметить также, что Жалованная грамота снабдила дворян собственной организацией, защищавшей корпоративные права дворянского сословия и обеспечивавшей их участие в местном управлении. Она наделила дворян правами на осуществление сословного общественного самоуправления, объединив их в рамках губерний в дворянские общества с правами юридического лица (на владение имуществом и капиталом, заключение сделок, вступление в обязательства, наличие собственного помещения, печати и делопроизводства). Тем самым, посредством создания корпоративной организации дворянства за ним было закреплено право на очерченную законом сферу свободной деятельности.

Участие дворян в собраниях способствовало выработке у них опыта самоуправления и самоорганизации, который был использован ими в частных обществах. В то же время дворянское собрание было наследственной корпорацией, вступление в которую являлось не правом, но обязанностью и привилегией первенствующего сословия. Оно было нацелено на выражение корпоративных интересов дворянства и способствовало сохранению его обособленности, упрочению его привилегированного статуса (в дворянской корпоративной организации, например, было запрещено участвовать личным дворянам) и преобладающих позиций в системе государственной службы и местного управления. Дворянская корпоративная организация была институтом традиционного, сословного общества.

В новейшей исторической литературе Манифест 1762 г. и Жалованные грамоты 1785 г. справедливо характеризуются как попытка, пусть и не реализованная в полной мере, сформировать «зародыши сознания о свободной человеческой личности», послужившая, в свою очередь, толчком к развитию культуры страны и формированию национального самосознания92. Наделение представителей различных сословий, прежде всего дворянства и горожан, определенными правами привело к появлению в России «общества» – «пока что малочисленной группы, практически исключительно состоявшей из представителей столичной аристократии», однако формировавшей «принципиально новое понимание собственных прав, свобод, а главное, самого феномена государственной власти»93.

Правление Екатерины II являлось заключительной фазой процесса формирования сословного общества в России и одновременно – временем зарождения ростков гражданского общества. Оно по праву именуется «зарей русской общественности» (В.А. Мякотин), временем, когда зарождаются ее здоровые силы, «развивающиеся по своим внутренним мотивам, преследующие самостоятельные задачи» (А.А. Кизеветтер), формируется самостоятельное общественное мнение (В.О. Ключевский)94.

К последней трети XVIII в. относятся и первые упоминания в литературе гражданского общества. Особый интерес представляет его трактовка, данная императрицей Екатериной II в тексте знаменитого «Наказа» членам Уложенной комиссии 1767 г.: «Гражданское общество, как и всякая вещь, требует известного порядка. Надлежит тут быть одним, которые правят и повелевают, а другим, которые повинуются»95. Надо признать, что это определение более подходило к традиционному обществу, разделенному сословными перегородками и разнонаправленными интересами, чем к обществу свободных и равных граждан. Вместе с тем подобная трактовка вписывалась в екатерининскую концепцию реформ, основывавшуюся на идее преобразования государственного строя России в легитимную монархию, опирающуюся на прочный фундамент «непременных» законов и сословную организацию общества96.

В екатерининскую эпоху термин «общественность» был введен в употребление. Его авторство обычно приписывается Н.М. Карамзину, который использовал его в опубликованных в 1791 г. «Письмах русского путешественника» для характеристики процесса складывания элементов гражданского общества в городах Германии, Швейцарии, Франции и Англии97. В качестве его характерных признаков выделялись «чувство общественного долга и гражданского духа», а также группы, обладающими этими ценностями, ставящие практическую и целенаправленную работу на благо общества превыше забот по достижению личных целей. Более поздние исследования проблемы свидетельствуют, что впервые это слово употребил другой образованный русский человек – А.Н. Радищев в повести «Житие Федора Васильевича Ушакова» в 1789 г., подразумевая под «общественностью», прежде всего, общественное мнение98. Очевидно, что термин «общественность» применялся для характеристики определенного состояния социума, осознававшего себя особой общностью, пропитанной духом служения людям, а также для вычленения слоя людей, объединенных указанной альтруистской позицией и образом действий. Социолог В. Волков указывает на иную грань данного понятия. Соотнося его с понятием «государство», он обоснованно полагает, что «к идее общественности возвращались там и тогда, где и когда государственная власть оказывалась малоэффективной»99.

Определяя место екатерининского этапа модернизации общественных институтов, исследователи видят в нем попытку заложить «те принципы политики, которые были направлены на реформирование власти и общества»100, заявку на «реализацию в России либеральной модели развития, направленной на развитие гражданского общества и правового государства»101. Российской императрице были знакомы идеи верховенства права и закона, ограничения власти законом, незыблемости частной собственности перед лицом государственной власти, устранения ограничений для развития частной инициативы и частного предпринимательства, составлявшие основу либеральной доктрины102. В числе наиболее позитивных результатов екатерининского правления специалистами называются создание более рационального и эффективного центрального аппарата, а также идеологии социального развития, направляемого наиболее динамичными и успешными членами реорганизованных сословий103.

Правовая регламентация функционирования общественных организаций также брала свое начало со времени правления Екатерины II. Нормативным актом, упорядочившим отношения между властью и ассоциациями, явился устав Вольного экономического общества (ВЭО) – первой общественной организации дореволюционной России, именовавшейся императорской и возникшей при участии самой императрицы. Устав ВЭО был утвержден 31 октября 1765 г. с указанием о патронаже императрицы: «Извольте быть благонадежны, что Мы оное приемлем в особливое Наше покровительство; для испрашиваемой же вами печати не токмо дозволяем вам употреблять во всех случаях при ваших трудах герб Наш Императорский, но и в знак отличного Нашего к вам благоволения дозволяем внутри оного поставить собственный наш Девиз»104. Данный акт впервые упорядочил отношения между государством и частным обществом, установив главным условием его организации получение правительственного разрешения.

Устав был составлен членами ВЭО и неоднократно обновлялся, после чего он подлежал одобрению императора. Устав определял цели и сферу деятельности ВЭО, а внутренние дела организации регламентировали специальные правила. Устав гарантировал Обществу определенные права и привилегии, а также значительную самостоятельность. Дж. Брэдли именует его «малой конституцией», ревностно оберегаемой членами105.

ВЭО внесло заметный вклад в развитие гражданского самосознания населения страны и в распространение либеральных идей. Призванное обучать помещиков приемам рационального ведения хозяйства и служить приумножению их собственности, Общество выходило в своей деятельности за пределы частных агрономических улучшений, поднимало вопросы социального и политического плана. В устраиваемых им конкурсах победу одерживали сочинения, недвусмысленно проводившие идеи уничтожения крепостного права, экономической неэффективности барщинного хозяйства и преимуществ использования наемного труда в сельскохозяйственном производстве. В деятельности ВЭО участвовали многие видные российские ученые и экономисты-практики. Формы и методы работы этой организации постоянно расширялись. В начале XIX в. к типичным для научного общества направлениям (устройство регулярных заседаний, конкурсов, издание научных трудов) прибавились прикладные виды деятельности: организация постоянных опытных станций, профессионального образования и др.106

С образованием ВЭО возник прецедент для создания других частных обществ. Устав ВЭО, формы и методы его работы были взяты на вооружение общественными организациями, появлявшимися в дальнейшем. ВЭО «положило начало процессу санкционирования самодержавием независимой общественной инициативы»107, а также созданию модели двусторонних отношений государства и общественной организации, которой следовали многочисленные объединения, возникшие в XIX в.

Зарождение в недрах российского абсолютизма частной инициативы свидетельствовало о кризисе феодального строя с его системой недобровольных объединений (сословных, гильдейских, цеховых и др.) и отношением к подданным как к пассивным исполнителям повелений власти. Между тем самодержавное государство, стремившееся ко всеобъемлющей регламентации жизни своих подданных, не спешило предоставить им подлинную свободу деятельности. Делегируя населению часть своих прав в тех сферах, где прямого государственного вмешательства оказывалось недостаточно (наука, экономика, организация досуга и т.д.), государство продолжало с ревностью и настороженностью относиться к разнообразным проявлениям общественной самодеятельности. Судьба частных инициатив зависела от настроений в верхах. Так, напуганная Французской революцией Екатерина II не допускала после 1789 г. возникновения новых обществ.

Разрешительный (концессионный) режим создания обществ был введен Уставом благочиния (полицейским) 8 апреля 1782 г., запрещавшим «зачинать общество, товарищество, братство… без ведома и согласия Управы благочиния». В зависимости от порядка образования общества подразделялись на два вида: 1) «законом утвержденные», дозволенные, 2) «законом не утвержденные», нелегальные, тайные. Отношение к ним правительства было диаметрально противоположным. Первые состояли под охраной полиции. Как гласила ст. 64 Устава благочиния, «Управа благочиния законом утвержденное общество, товарищество, братство… охраняет в своей законной силе; обязательства, правила, положения и постановления их уважает сходственно закону; вред, ущерб и убыток отвращает от них при удобном случае». Между тем действия обществ второго типа безусловно воспрещались, а Управе благочиния предписывалось «законом неутвержденное общество, товарищество, братство» «не признавать за действительное», а также уничтожать и запрещать, если оно «общему добру вред, ущерб или убыток наносит, либо бесполезно» (ст. 65), а учредителей тайных обществ, созданных «без ведома и разрешения полиции», как ослушников, брать под стражу и отдавать под суд (ст. 250)108.

Ст. 64 Устава благочиния вплоть до начала XX века заключала в себе единственную норму, свидетельствующую о существовании легальных организаций и о гарантиях государства по отношению к законным институциям, их постановлениям и решениям. Условием открытия общественной организации провозглашалась необходимость получения прави­тельственного разрешения (концессии). Образование обществ являлось не законным правом населения, а милостью, даруемой властью по своему усмотрению. В Своде законов ст. 64 была лишь несущественно видоизменена – словосочетание «управа благочиния» заменялось на «полицию»109.

Устав благочиния, являясь воплощением идеи полицейского государства, распространял функции полиции за рамки охраны правопорядка, включая в них регулирование жизни подданных, включая частную жизнь. Принципы, положенные в его основу, получили развитие в правовых актах последующего времени. 1 августа 1822 г. Александром I был издан указ о закрытии тайных обществ, под какими бы названиями они ни существовали (масонские ложи и др.), а также недопущении таковых впредь; служащие обязывались давать подписку о непринадлежности к тайным организациям110. Указ об уничтожении тайных лож, наряду с Уставом благочиния, вошел в переработанном виде в Устав о предупреждении и пресечении преступлений Свода законов Российской империи111.

В первой половине XIX в. процедура открытия частных обществ не изменилась. Требовалось высочайшее разрешение по представлению Комитета министров с предварительным обсуждением данного вопроса в его заседаниях. Между тем после 1848 г., по мере усиления реакционных тенденций в политике Николая I, положение общественных организаций стало ухудшаться. Император запретил в марте 1848 г. создание частных благотворительных обществ, запрет был отменен только в 1859 г.112, в 1840–1850-е гг. он «домашними мерами и без огласки» прекратил деятельность научных объединений студентов при университетах, предписав студентам быть «отдельными посетителями» университета113.

Не имея возможности прибегнуть к закрытию ряда обществ, приносивших пользу в отведенных им областях, Николай I предпринял попытку пойти по пути их огосударствления. Уставы многих открытых тогда обществ разрабатывались Комитетом министров, а не учредителями, сами общества получали наименование императорских, пользовались казенными пособиями, а их управленческий состав – правами государственной службы114. Вместе с тем участие государства в судьбе организаций обеспечило многим из них долгую жизнь, а развитие частной инициативы в николаевский период продолжалось. Таким образом, даже этатистко-бюрократическая управленческая модель Николая I не остановила развитие публичной сферы и добровольных ассоциаций.

Запретительные нормы, определявшие санкции за создание противозаконных обществ, а также действия полиции по их преследованию, стали содержанием высочайше утвержденных положений Государственного Совета: «О противозаконных сообществах» 27 марта 1867 г.115 и «О наказаниях за составление противозаконных сообществ и участие в оных» 4 июня 1874 г.116. Они вошли в измененный Устав о предупреждении и пресечении преступлений117 и в очередную редакцию уголовного кодекса Николая I – Уложение о наказаниях уголовных и исправительных118, где были кодифицированы в качестве шестой главы Уложения – «О противозаконных сообществах».

Данные нормы составляли правовые основы взаимоотношений обществ и власти вплоть до Первой русской революции. Противозаконными они признавали все тайные общества, с какой бы целью они не учреждались, а также дозволенные общества, изначально преследовавшие «вредную цель», либо уклонившиеся от цели, для которой они учреждались, либо прикрывавшие «благовидными действиями» направление, представлявшее вред для государственного благоустройства или общественной нравственности119. Расплывчатое определение противозаконных обществ давало властям возможности для произвола по отношению к частной инициативе.

2. Правовая регламентация частных обществ в 1860–1890-е гг.

2.1. Новеллы правительственной политики

Мощный импульс развитию организованной общественной самодеятельности был дан в период Великих реформ. Преобразования 1860–1870-х гг. внесли существенные коррективы в институциональную структуру российского общества. В системе государственного управления наряду с сословно-бюрократическими институтами впервые появились внесословные выборные органы. К их числу следует отнести всесословные органы местного самоуправления (земские и городские), а также выборные судебные органы (мировые суды). Созданные в ходе земской реформы 1864 г. и городской реформы 1870 г. органы местного самоуправления в виде земских собраний и городских дум обеспечили сельские местности и города избираемой населением администрацией, пришедшей на смену сословному представительству патриархального плана120. В ведение органов земского и городского самоуправления были переданы такие важные функции государственного управления, как образование, здравоохранение, статистика, агрономическая и ветеринарная службы, дорожное и пожарное дело. Пореформенные городские думы и земские учреждения явились очагами формирования общественности.

Уничтожение крепостной зависимости, а также созданный прецедент привлечения негосударственных учреждений к нуждам местного управления расширил возможности для проявления частной инициативы. Способствуя децентрализации управления и ограничению бюрократического произвола, государство создавало на местах жизнедеятельную структуру формирующегося правового государства, одну из тех «сдержек», «при воздействии которых гарантии гражданской свободы, как и свободы политической, укрепляются и получают развитие»121.

Заметное воздействие на формирование правовой культуры и гражданских прав оказала судебная реформа, вводившая публичность и гласность судебного процесса, равенство граждан перед судом, предоставившая различным категориям подданных доступ к судам различного типа. Изданными 20 ноября 1864 г. судебными уставами судебная система России существенно обновилась. Россия впервые получила независимое судопроизводство и суд присяжных. В судебных уставах была предпринята попытка оградить права подданного и его личную свободу. Так, ст. 8–11 Устава уголовного судопроизводства постановляли о невозможности задержания лица под стражей иначе чем в случаях, законами определенных, а также содержания его в помещениях, не установленных на то законом122. В судебных уставах были воплощены такие правовые принципы гражданского общества, как равенство населения перед законом, юридическая неприкосновенность, гласность и юридическое представительство в суде123.

Утверждению в общественной мысли либеральных ценностей прав и свобод личности способствовали реформы в сфере образования и печати: провозгласивший принципы академической автономии университетский устав 1863 г. и расширившая возможности частной издательской деятельности цензурная реформа. Будучи центрами притяжения передовой интеллектуальной элиты, университеты, издательства и редакции крупных либеральных журналов становились местом создания неформальных кружков и оформленных объединений ученых и литераторов, регулярно собиравшихся для обсуждения проблем жизни страны и отстаивания интересов отдельных профессиональных групп.

Реформы 1860–1870-х гг. «ускорили консолидацию российской общественности», происходившую в социокультурном пространстве между народом и властью. Само понятие «общественность» утвердилось к концу столетия в обиходе образованных людей как отражение реалий пореформенного периода124.

Оценивая влияние проведенной правительством в третьей четверти XIX в. реформаторской работы на умонастроение российской общественности, современники указывали на проявлявшееся во многих областях жизни стремление к самодеятельности, пробуждавшиеся «общественные инстинкты и навыки», накапливавшуюся «политическую энергию, социальную отзывчивость, потребность высказываться, проводить свои мысли в жизнь, стремление приносить пользу родине, жить и общими, а не только узкими личными интересами»125.

Либеральные реформы Александра II имели большое значение с точки зрения укоренения в российском обществе потребности в личных и имущественных правах. По образному выражению американского историка Р. Пайпса, они впервые в российской истории поставили общество в определенные партнерские отношения с властью126, при этом нельзя не учитывать, что общественность стала «младшим партнером»127.

По мнению Т. Эммонса и Л. Энгельштейн, Великие реформы заложили институциональную структуру гражданского общества достаточного масштаба и автономности, чтобы противостоять монополии режима на политическую власть128.

Российские историки В.В. Шелохаев и К.А. Соловьев видят значение Великих реформ в том, что они «объективно способствовали расширению социальной базы общества и системы коммуникации внутри него», обеспечив переход общественного движения на качественной новый уровень, его всестороннее усложнение и расширение129. Данное суждение развивают и конкретизируют уральские исследователи И.В. Побережников, О.Н. Богатырева, Е.Ю. Казакова-Апкаримова и др. Они трактуют Великие реформы как отчетливо выражавшие тенденцию принципиальных прогрессивных сдвигов в системе взаимоотношений государства и общества. Реформы способствовали, по их мнению, усилению влияния на государственную власть новой либеральной общественности и существенному расширению социально-акторной базы модернизации. Реформировавшиеся тогда институты самоуправления и добровольные ассоциации, наряду со звеньями рационализировавшегося административного аппарата признаются институциональными акторами модернизации. Хотя ростки новых отношений были еще, по мнению историков, достаточно слабыми и государство сохраняло за собой основные механизмы контроля за обществом, оставаясь во всех аспектах государством авторитарным и полицейским, «гражданское общество прочно закрепляло свое влияние во всех сферах жизни, … в общественном мнении постепенно утверждалось представление о государстве как о безусловно необходимой и требующей лояльности, но в основе своей охранительно-консервативной силе, в то время как силой, воплощающей движение к прогрессу, считалось именно многоликое гражданское общество, представленное земствами, прессой, общественными организациями, профессиональными съездами и т.п.»130.

Существенные изменения происходили в общественном сознании. Описывая общественную атмосферу тех лет, мемуаристы указывали: «Реформы Александра II, новый суд, земское и городское самоуправление, армия, основанная на всеобщей повинности, освобождение от рабства миллионов крестьян... рост народного образования, университеты, литература – все эти коренные преобразования… выдвинули новые потребности, воспитывали новые характеры, требовали простора, личного почина»131. Активист образовавшегося в 1861 г. С.-Петербургского комитета грамотности К. Диксон так характеризовал настрой членов этой организации: «Почти все мы изобиловали добрыми намерениями, благородными желаниями, уверенностью в успехе, вообще юношеским пылом, совершенно отвечавшим поре, которую переживало в то время наше общество»132. Все это свидетельствовало о формировании культуры общественного действия и становлении слоя общественных деятелей.

В годы Великих реформ неизмеримо возросло количество общественных организаций, появилось много новых видов, повысилась их активность, увеличился круг форм и методов работы, расширилась их социальная база133. Характерной чертой российской пореформенной общественности была ее растущая профессионализация. Российские общества, как до этого их европейские собратья, из сообществ лиц, связанных узами дружбы и родства, постепенно превращались в более формализованные сообщества профессионалов. Развитие ассоциаций стимулировали их модернизировавшиеся уставные документы. Они предусматривали децентрализацию организационной структуры и относительную автономию отделений, вовлекавших в орбиту общественной деятельности российскую провинцию (у Русского технического общества к 1905 г. имелось 38, а у Русского музыкального общества – 20 отделений).

Наблюдавшиеся со времени либеральных реформ 1860-х гг. тенденции получили выражение в юридической политике. Отношение власти к общественной самодеятельности становилось более терпимым, что проявилось в децентрализации контроля над общественными организациями, существенно упростившей процедуру их образования.

Если в начале XIX в. для открытия обществ требовалось утверждение их уставов царем, то в 60-е гг. XIX столетия утверждать уставы организаций стали отдельные министры. Уставы благотворительных обществ и обществ взаимопомощи были отнесены с 1862 г. к компетенции Министерства внутренних дел (МВД)134, сельскохозяйственных обществ – с 1866 г. к ведению Министерства государственных имуществ по согласованию с МВД135. Предполагалось, что подобная мера не только ускорит сроки создания обществ, но и повысит эффективность их деятельности. Утверждать уставы обществ сельского хозяйства, к примеру, стал министр, хорошо знакомый с сельским хозяйством и его потребностями136. Университетский устав 1863 г. упростил порядок открытия научных обществ. Отныне их уставы утверждались не царем, но министром народного просвещения. Аналогичное право получили и другие министры, имевшие в своем ведении высшие учебные заведения137.

Этот процесс окончательно завершился в 1897 г., когда положением Комитета министров об изменении порядка разрешения некоторых дел, вносимых в Комитет, в его компетенции были оставлены только акционерные компании138. Все остальные общества были сосредоточены в ведении отдельных министерств, ключевую роль среди которых играло МВД. К царю, через Комитет министров, как свидетельствовал его председатель Н.И. Вуич, продолжали направляться уставы только тех обществ, которые просили для себя особых прав и привилегий139.

Подобное решение объяснялось бюрократизацией Комитета министров в пореформенное время, серьезной его перегруженностью неконтролируемым ростом документооборота, включающего в себя министерские представления и многочисленные текущие дела.140 Комитет министров характеризуется специалистами как «сугубо техническое учреждение», утверждавшее в 1880–1890-е гг. абсолютное большинство правительственных инициатив в бюрократическом государстве. С 1881 г. происходило сокращение полномочий Комитета министров за счет делегирования их отдельным министрам. Между тем дела о воспрещении обществ по-прежнему оставались в категории дел о «поддержании общего спокойствия и безопасности», подлежавших разрешению Комитета министров141.

Очевидно также, что в условиях роста числа ходатайств о создании частных обществ, все более широко входивших в российскую жизнь, правительству следовало облегчить процедуру открытия тех из них, деятельность которых оценивалась положительно с точки зрения государственных интересов. Рассмотрение императором имевших в целом стандартный характер уставов, говорилось в положении Комитета министров, «без видимой надобности утруждает внимание Государя… и замедляет открытие таких учреждений, кои по значению своему должны быть всемерно поощряемы правительством»142.

В учреждениях министерств Свода законов 1892 г. (СЗ, т. I, ч. 2, кн. V) утверждение уставов общественных организаций было включено в функциональные обязанности министерств и их подразделений. Роль центра, направлявшего политику государственных учреждений, отводилась Департаменту полиции Министерства внутренних дел, без санкции которого не могла открыться ни одна организация143.

К примеру, уставы вольно-пожарных обществ направлялись в Департамент полиции из Хозяйственного департамента МВД, куда они первоначально поступали. Устав Вологодского пожарного общества был подписан только тогда, когда в него внесли указания Департамента полиции о роли полицмейстера при тушении огня. В Департаменте полиции полагали, что в обстановке всеобщего возбуждения, царившего на пожаре, пожарники-добровольцы должны были находиться под наблюдением полиции144.

Деятельность общественных организаций в значительной мере определялась их учредительными документами – уставами. В 1890-е гг. распространенной была практика составления нормальных уставов. Она имела целью выработать у органов власти единый подход к учреждению обществ, а также упорядочить связанное с этим делопроизводство. К 1896 г. нормальные уставы были составлены для сельскохозяйственных, благотворительных, пожарных обществ, обществ вспомоществования нуждающимся учащимся и др. Они вырабатывались как на основании существовавших уставов, так и предшествующей практики работы над проектами уставов в Комитете министров и в министерствах.

Дореволюционный правовед Н.П. Ануфриев характеризовал нормальные уставы как «совокупность правил и условий, при соблюдении которых администрация может, но не обязана разрешать образование… частного общества»145. Уставы обществ, составлявшихся на основании нормальных, заметно проще преодолевали бюрократические препоны. Поэтому чиновник МВД К.Г. фон-Плато рекомендовал составителям как можно ближе придерживаться утвержденных в последнее время уставов, а также нормальных уставов, санкционированных центральной властью, а значит признанных ею приемлемыми. Тогда сложилась и типовая структура уставов, охарактеризованная Плато. Плато рекомендовал начинать с изложения цели учреждения общества и способов ее достижения, затем перечислять средства, которыми общество предполагало покрывать свои расходы, далее указать на членский состав общества, обязанности и права

...