Читать бесплатно онлайн книгу  Законность: состояние и тенденции в 2020–2024 годах. Деятельность прокуратуры по ее обеспечению

УНИВЕРСИТЕТ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗАКОННОСТЬ: СОСТОЯНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ В 2020–2024 годах.

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ ПО ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИЮ

 

Под общей редакцией доктора юридических наук Р.В. Жубрина

 

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2025

© Авторский коллектив, 2025

© ИД «Городец», оригинал-­макет (верстка, корректура, ISBN редактура, дизайн), полиграфическое исполнение, 2025

Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.

@ Электронная версия книги подготовлена

ИД «Городец» (https://gorodets.ru/)

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Винокуров Александр Юрьевич, руководитель авторского коллектива, заведующий отделом, доктор юридических наук, профессор — список сокращений, введение, § 1.1, 1.2, заключение, библиографический список.

Амелина Ирина Сергеевна, научный сотрудник — § 1.3 (совместно с Т.В. Раскиной и Е.А. Шекк).

Аристархов Алексей Леонидович, ведущий научный сотрудник, кандидат юридических наук — раздел 2.4.5 § 2.4 (совместно с К.В. Камчатовым, А.А. Литвиновым, Н.В. Павловской и Д.А. Соколовым), § 3.9 (совместно с М.В. Зяблиной и К.В. Камчатовым).

Бут Надежда Дмитриевна — заведующий отделом, доктор юридических наук — § 3.4 (совместно с Е.В. Ступаченко, О.Н. Ивановой и С.Г. Хусяйновой), 3.5 (совместно с Д.А. Егуповым и С.Г. Хусяйновой).

Васнецова Анастасия Сергеевна, старший научный сотрудник — § 6.1, 6.4, 6.5 (все совместно с М.В. Ульяновым).

Вахнина Виктория Владимировна — заведующий отделом, доктор психологических наук, профессор — § 1.4 (совместно с И.В. Ефимовой).

Великая Екатерина Видадиевна, старший научный сотруд­ник — § 4.4.

Воронцов Андрей Александрович, старший научный сотрудник — раздел 2.4.2 § 2.4 (совместно с Т.В. Раскиной и Е.А. Шекк).

Горошко Игорь Владимирович, заведующий отделом, доктор технических наук, профессор — § 3.13 (совместно с Н.В. Колесниковой и М.В. Романовой).

Добрецов Денис Григорьевич, ведущий научный сотрудник, кандидат юридических наук — § 3.6.

Егупов Дмитрий Александрович, начальник отдела управления Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ — § 3.5 (совместно с Н.Д. Бут и С.Г. Хусяйновой).

Ережипалиев Дамир Ильдарович, заведующий отделом, кандидат юридических наук — § 3.3 (совместно с М.Л. Огурцовой).

Ефимова Ирина Вадимовна — ведущий научный сотрудник, кандидат психологических наук — § 1.4 (совместно с В.В. Вахниной).

Зяблина Мария Викторовна, заведующий кафедрой, кандидат юридических наук — § 3.9 (совместно с А.Л. Аристарховым и К.В. Камчатовым).

Иванова Оксана Николаевна, старший научный сотрудник — § 3.4 (совместно с Н.Д. Бут, Е.В. Ступаченко и С.Г. Хусяйновой).

Игонина Надежда Александровна, ведущий научный сотрудник, кандидат юридических наук — § 3.2.

Изгагина Татьяна Юрьевна, старший научный сотрудник — раздел 2.4.3 § 2.4, 3.7.

Ильяков Александр Дмитриевич, заведующий отделом, кандидат юридических наук — § 5.1, 5.2.

Камчатов Кирилл Викторович, заведующий отделом, кандидат юридических наук — раздел 2.4.5 § 2.4 (совместно с А.Л. Аристарховым, А.А. Литвиновым, Н.В. Павловской, Д.А. Соколовым), 3.9 (совместно с А.Л. Аристарховым и М.В. Зяблиной).

Карабанова Елена Николаевна, заведующий отделом, кандидат юридических наук — § 3.12 (совместно с С.М. Медунцовой и А.Г. Чобаняном).

Колесникова Наталья Валерьевна, старший научный сотрудник отдела — § 2.5 (совместно с Н.Э. Кузнецовой, М.В. Романовой, П.А. Смирновым, И.В. Чащиной), 2.6 (совместно с А.А. Литвиновым, Н.В. Павловской и Д.А. Соколовым), 3.13 (совместно с И.В. Горошко и М.В. Романовой), 3.14 (совместно с Н.Э. Кузнецовой, М.В. Романовой, П.А. Смирновым, И.В. Чащиной).

Красникова Екатерина Всеволодовна, ведущий научный сотрудник, кандидат юридических наук — раздел 2.4.1 § 2.4.

Кремнева Елена Владимировна, старший научный сотрудник — § 4.1 (совместно с М.С. Симоновой), 4.2, 4.3 (оба совместно с М.В. Маматовым).

Кузнецова Наталья Эдуардовна, старший научный сотрудник отдела — § 2.5 (совместно с Н.В. Колесниковой, М.В. Романовой, П.А. Смирновым, И.В. Чащиной), 3.14 (совместно с Н.В. Колесниковой, М.В. Романовой, П.А. Смирновым, И.В. Чащиной).

Литвинов Антон Анатольевич, старший научный сотрудник — § 2.1, 2.2, 2.3 (все совместно с Н.В. Павловской и Д.А. Литвиновым), раздел 2.4.5 § 2.4 (совместно с А.Л. Аристарховым, К.В. Камчатовым, Н.В. Павловской и Д.А. Соколовым), 2.6 (совместно с Н.В. Колесниковой, Н.В. Павловской и Д.А. Соколовым).

Маматов Максим Владимирович, заведующий отделом, кандидат юридических наук — § 3.1, 3.10, 3.11 (все совместно с И.А. Масловым), 4.2, 4.3 (оба совместно с Е.В. Кремневой).

Маслов Игорь Александрович, старший научный сотрудник — § 3.1, 3.10, 3.11 (все совместно с М.В. Маматовым).

Медунцова Сабина Мурсаловна, научный сотрудник — § 3.12 (совместно с Е.Н. Карабановой и А.Г. Чобаняном).

Меркурьев Виктор Викторович, заведующий отделом, доктор юридических наук, профессор — § 6.2, 6.3 (оба совместно с М.А. Ульяновым).

Огурцова Марина Леонидовна, ведущий научный сотрудник отдела, кандидат юридических наук — § 3.3 (совместно с Д.И. Ережипалиевым).

Павловская Надежда Владимировна, заведующий лабораторией — § 2.1, 2.2, 2.3 (все совместно с А.А. Литвиновым и Д.А. Соколовым), раздел 2.4.5 § 2.4 (совместно с А.Л. Аристарховым, К.В. Камчатовым, А.А. Литвиновым и Д.А. Соколовым), 2.6 (совместно с Н.В. Колесниковой, А.А. Литвиновым и Д.А. Соколовым).

Раскина Татьяна Вячеславовна, ведущий научный сотрудник отдела, кандидат юридических наук — § 1.3 (совместно с И.С. Амелиной и Е.А. Шекк), раздел 2.4.2 § 2.4 (совместно с А.А. Воронцовым и Е.А. Шекк), 2.7 (совместно с Е.А. Шекк), 3.15.

Романова Марина Валерьевна, старший научный сотрудник отдела — § 2.5 (совместно с Н.В. Колесниковой, Н.Э. Кузнецовой, П.А. Смирновым, И.В. Чащиной), 3.13 (совместно с И.В. Горошко и Н.В. Колесниковой), 3.14 (совместно с Н.В. Колесниковой, Н.Э. Кузнецовой, П.А. Смирновым, И.В. Чащиной).

Рубцова Майя Викторовна, старший научный сотрудник отдела — § 3.8.

Симонова Ирина Сергеевна, старший научный сотрудник отдела — § 4.1 (совместно с Е.В. Кремневой).

Смирнов Павел Алексеевич — заведующий отделом, кандидат юридических наук, доцент — § 2.5, 3.14 (оба совместно с Н.В. Колесниковой, Н.Э. Кузнецовой, М.В. Романовой, И.В. Чащиной).

Соколов Денис Александрович — заместитель заведующего лабораторией, кандидат юридических наук — § 2.1, 2.2, 2.3 (все совместно с А.А. Литвиновым и Н.В. Павловской), раздел 2.4.5 § 2.4 (совместно с А.Л. Аристарховым, К.В. Камчатовым, А.А. Литвиновым и Н.В. Павловской), 2.6 (совместно с Н.В. Колесниковой, А.А. Литвиновым и Н.В. Павловской).

Ступаченко Евгений Викторович, старший научный сотрудник — § 3.4 (совместно с Н.Д. Бут, О.Н. Ивановой и С.Г. Хусяйновой).

Ульянов Михаил Владимирович, ведущий научный сотрудник, кандидат юридических наук — § 6.1 (совместно с А.С. Васнецовой), 6.2, 6.3 (оба совместно с В.В. Меркурьевым), § 6.4, 6.5 (оба совместно с А.С. Васнецовой).

Хусяйнова Светлана Геннадьевна — ведущий научный сотрудник, кандидат юридических наук — § 3.4 (совместно с Н.Д. Бут, О.Н. Ивановой, Е.В. Ступаченко), 3.5 (совместно с Н.Д. Бут и Д.А. Егуповым).

Чащина Ирина Валерьевна, ведущий научный сотрудник отдела, кандидат юридических наук — § 2.5 (совместно с Н.В. Колесниковой, Н.Э. Кузнецовой, М.В. Романовой, П.А. Смирновым), 3.14 (совместно с Н.В. Колесниковой, Н.Э. Кузнецовой, М.В. Романовой, П.А. Смирновым).

Чобанян Арутюн Гарникович, старший научный сотрудник, кандидат юридических наук — § 3.12 (совместно с Е.Н. Карабановой и С.М. Медунцовой).

Шекк Елена Александровна, старший научный сотрудник — § 1.3 (совместно с И.С. Амелиной и Т.В. Раскиной), раздел 2.4.2 § 2.4 (совместно с А.А. Воронцовым и Т.В. Раскиной), раздел 2.4.4 § 2.4, 2.7 (совместно с Т.В. Раскиной).

TEAM OF AUTHORS

Vinokurov Alexander Yuryevich, Head of the team of authors, Head of the Department, Doctor of Law, Professor — list of abbreviations, introduction, § 1.1, 1.2, conclusion, bibliographic list.

Amelina Irina Sergeevna, Researcher — § 1.3 (jointly with T.V. Raskina and E.A. Shekk).

Aristarkhov Alexey Leonidovich, Senior Researcher, Candidate of Law — section 2.4.5 of § 2.4 (jointly with K.V. Kamchatov, A.A. Litvinov, N.V. Pavlovskaya and D.A. Sokolov), § 3.9 (jointly with M.V. Zyablina and K.V. Kamchatov).

Bout Nadezhda Dmitrievna, Head of the Department, Doctor of Law — § 3.4 (jointly with E.V. Stupachenko, O.N. Ivanova and S.G. Khusyaynova), § 3.5 (jointly with D.A. Egupov and S.G. Khusyaynova).

Vasnetsova Anastasia Sergeevna, Senior Researcher — § 6.1, 6.4, 6.5 (all jointly with M.V. Ulyanov).

Vakhnina Victoria Vladimirovna, Head of the Department, Doctor of Psychological Sciences, Professor — § 1.4 (jointly with I.V. Efimova).

Velikaya Ekaterina Vidadievna, Senior Researcher — § 4.4.

Vorontsov Andrey Alexandrovich, Senior Researcher — section 2.4.2 of § 2.4 (jointly with T.V. Raskina and E.A. Shekk).

Goroshko Igor Vladimirovich, Head of the Department, Doctor of Technical Sciences, Professor — § 3.13 (jointly with N.V. Kolesnikova and M.V. Romanov).

Dobretsov Denis Grigorievich, Leading Researcher, Candidate of Law — § 3.6.

Egupov Dmitry Alexandrovich, Head of the Division of the Department of the Main Department for Supervision of the Implementation of Federal Legislation of the Prosecutor General’s Office of the Russian Federation — § 3.5 (jointly with N.D. Bout and S.G. Khusyaynova).

Erezhipaliev Damir Ildarovich, Head of the Department, Candidate of Law — § 3.3 (jointly with M.L. Ogurtsova).

Efimova Irina Vadimovna, Leading Researcher, Candidate of Psychological Sciences — § 1.4 (jointly with V.V. Vakhnina).

Zyablina Maria Viktorovna, Head of the Department, Candidate of Law — § 3.9 (jointly with A.L. Aristarkhov and K.V. Kamchatov).

Ivanova Oksana Nikolaevna, Senior Researcher — § 3.4 (jointly with N.D. Bout, E.V. Stupachenko and S.G. Khusyaynova).

Igonina Nadezhda Alexandrovna, Senior Researcher, Candidate of Law — § 3.2.

Izgagina Tatiana Yurievna, Senior Researcher — section 2.4.3 of § 2.4, § 3.7.

Ilyakov Alexander Dmitrievich, Head of the Department, Candidate of Law — § 5.1, 5.2.

Kamchatov Kirill Viktorovich, Head of the Department, Candidate of Law — section 2.4.5 of § 2.4 (jointly with A.L. Aristarkhov, A.A. Litvinov, N.V. Pavlovskaya, D.A. Sokolov), 3.9 (jointly with A.L. Aristarkhov and M.V. Zyablina).

Karabanova Elena Nikolaevna, Head of the Department, Doctor of Law — § 3.12 (jointly with S.M. Meduntsova and A.G. Chobanyan).

Kolesnikova Natalia Valeryevna, Senior Researcher — § 2.5 (jointly with N.E. Kuznetsova, M.V. Romanova, P.A. Smirnov, I.V. Chashchina), § 2.6 (jointly with A.A. Litvinov, N.V. Pavlovskaya and D.A. Sokolov), § 3.13 (jointly with I.V. Goroshko and M.V. Romanova), § 3.14 (jointly with N.E. Kuznetsova, M.V. Romanova, P.A. Smirnov, I.V. Chashchina).

Krasnikova Ekaterina Vsevolodovna, Senior Researcher, Candidate of Law — section 2.4.1 of § 2.4.

Kremneva Elena Vladimirovna, Senior Researcher — § 4.1 (jointly with M.S. Simonova), § 4.2, 4.3 (both jointly with M.V. Mamatov).

Kuznetsova Natalia Eduardovna, Senior Researcher — § 2.5 (jointly with N.V. Kolesnikova, M.V. Romanova, P.A. Smirnov, I.V. Chashchina), § 3.14 (jointly with N.V. Kolesnikova, M.V. Romanova, P.A. Smirnov, I.V. Chashchina).

Litvinov Anton Anatolyevich, Senior Researcher — § 2.1, 2.2, 2.3 (all jointly with N.V. Pavlovskaya and D.A. Litvinov), section 2.4.5 of § 2.4 (jointly with A.L. Aristarkhov, K.V. Kamchatov, N.V. Pavlovskaya and D.A. Sokolov), § 2.6 (jointly with V.V. Kolesnikova, N.V. Pavlovskaya and D.A. Sokolov).

Mamatov Maxim Vladimirovich, Head of the Department, Candidate of Law –§ 3.1, 3.10, 3.11 (all jointly with I.A. Maslov), § 4.2, 4.3 (both jointly with E.V. Kremneva).

Maslov Igor Alexandrovich, Senior Researcher — § 3.1, 3.10, 3.11 (all jointly with M.V. Mamatov).

Meduntsova Sabina Mursalovna, Researcher — § 3.12 (jointly with E.N. Karabanova and A.G. Chobanyan).

Merkuryev Viktor Viktorovich, Head of the Department, Doctor of Law, Professor — § 6.2, 6.3 (both jointly with M.A. Ulyanov).

Ogurtsova Marina Leonidovna, Leading Researcher, Candidate of Law — § 3.3 (jointly with D.I. Erezhipaliev).

Pavlovskaya Nadezhda Vladimirovna, Head of the Laboratory — § 2.1, 2.2, 2.3 (all jointly with A.A. Litvinov and D.A. Sokolov), section 2.4.5 of § 2.4 (jointly with A.L. Aristarkhov, K.V. Kamchatov, A.A. Litvinov and D.A. Sokolov), § 2.6 (jointly with N.V. Kolesnikova, A.A. Litvinov and D.A. Sokolov).

Raskina Tatiana Vyacheslavovna, Senior Researcher, Candidate of Law — § 1.3 (jointly with I.S. Amelina and E.A. Shekk), section 2.4.2 of § 2.4 (jointly with A.A. Vorontsov and E.A. Shekk), § 2.7 (jointly with E.A. Shekk), § 3.15.

Romanova Marina Valeryevna, Senior Researcher — § 2.5 (jointly with N.V. Kolesnikova, N.E. Kuznetsova, P.A. Smirnov, I.V. Chashchina), § 3.13 (jointly with I.V. Goroshko and N.V. Kolesnikova), § 3.14 (jointly with N.V. Kolesnikova, N.E. Kuznetsova, P.A. Smirnov, I.V. Chashchina).

Rubtsova Maya Viktorovna, Senior Researcher — § 3.8.

Simonova Irina Sergeevna, Senior Researcher — § 4.1 (jointly with E.V. Kremneva).

Smirnov Pavel Alexeevich, Head of the Department, Candidate of Law, Associate Professor — § 2.5, 3.14 (both jointly with N.V. Kolesnikova, N.E. Kuznetsova, M.V. Romanova, I.V. Chashchina).

Sokolov Denis Alexandrovich, Deputy Head of the Laboratory, Candidate of Law — § 2.1, 2.2, 2.3 (all jointly with A.A. Litvinov and N.V. Pavlovskaya), section 2.4.5 of § 2.4 (jointly with A.L. Aristarkhov, K.V. Kamchatov, A.A. Litvinov and N.V. Pavlovskaya) § 2.6 (jointly with N.V. Kolesnikova, A.A. Litvinov and N.V. Pavlovskaya).

Stupachenko Evgeny Viktorovich, Senior Researcher — § 3.4 (jointly with N.D. Bout, O.N. Ivanova and S.G. Khusyaynova).

Ulyanov Mikhail Vladimirovich, Leading Researcher, Candidate of Law — § 6.1 (jointly with A.S. Vasnetsova), § 6.2, 6.3 (both jointly with V.V. Merkuryev), § 6.4, 6.5 (both jointly with A.S. Vasnetsova).

Khusyaynova Svetlana Gennadievna, Leading Researcher, Candidate of Law — § 3.4 (jointly with N.D. Bout, O.N. Ivanova, E.V. Stupachenko), 3.5 (jointly with N.D. Bout and D.A. Egupov).

Chashchina Irina Valeryevna, Senior Researcher, Candidate of Law — § 2.5 (jointly with N.V. Kolesnikova, N.E. Kuznetsova, M.V. Romanova, P.A. Smirnov), § 3.14 (jointly with N.V. Kolesnikova, N.E. Kuznetsova, M.V. Romanova, P.A. Smirnov).

Chobanyan Arutyun Garnikovich, Senior Researcher, Candidate of Law — § 3.12 (jointly with E.N. Karabanova and S.M. Meduntsova).

Shekk Elena Alexandrovna, Senior Researcher — § 1.3 (jointly with I.S. Amelina and T.V. Raskina), section 2.4.2 of § 2.4 (jointly with A.A. Vorontsov and T.V. Raskina), section 2.4.4 of § 2.4, 2.7 (jointly with T.V. Raskina).

ПРИМЕНЯЕМЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

Законодательные акты

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации

ВК РФ — Воздушный кодекс Российской Федерации

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

Закон о прокуратуре — Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»

КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

Конституция России — Конституция Российской Федерации

МПА — муниципальные правовые акты

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

НПА — нормативные правовые акты

ПА — правовые акты

СК РФ — Семейный кодекс Российской Федерации

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации

УИК РФ — Уголовно-­исполнительный кодекс Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК РФ — Уголовно-­процессуальный кодекс Российской Федерации

Международные, государственные органы и должностные лица

Банк России — Центральный банк Российской Федерации

ВЦИОМ — Всероссийский центр изучения общественного мнения

Верховный Суд РФ — Верховный Суд Российской Федерации

Высший Арбитражный Суд РФ — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (упразднен в 2014 г.)

Генеральный прокурор России — Генеральный прокурор Российской Федерации

Генпрокуратура России — Генеральная прокуратура Российской Федерации

ГИБДД — Государственная инспекция безопасности дорожного движения

Государственная Дума — Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

ЕАЭС — Евразийский экономический союз

ЕСПЧ — Европейский Суд по правам человека

Конституционный Суд РФ — Конституционный Суд Российской Федерации

КСГП — Координационный совет генеральных прокуроров государств — участников Содружества Независимых Государств

МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации

Минтранс России — Министерство транспорта Российской Федерации

Минтруд России — Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации

ОВД — органы внутренних дел

ОГВ — органы государственной власти

ОИВ — органы исполнительной власти

ОМС — органы местного самоуправления

ОПВ — органы публичной власти

ООН — Организация Объединенных Наций

Правительство России — Правительство Российской Федерации

Президент России — Президент Российской Федерации

Росавиация — Федеральное агентство воздушного транспорта

Росгвардия — Федеральная служба вой­ск национальной гвардии Российской Федерации

Росздравнадзор — Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения

Роскомнадзор — Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций

Росморречфлот — Федеральное агентство морского и речного транспорта

Роспотребнадзор — Федеральная служба по надзору в сфера защиты прав потребителей и благополучия человека

Росприроднадзор — Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

Росрыболовство — Федеральное агентство по рыболовству

Росстат — Федеральная служба государственной статистики

Россельхознадзор — Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

Ростехнадзор — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Ространснадзор — Федеральная служба по надзору на транспорте

Роструд — Федеральная служба по труду и занятости

Росфинмониторинг — Федеральной службы по финансовому мониторингу

СВО — специальная военная операция

Следственный комитет — Следственный комитет Российской Федерации

Совет Федерации — Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

субъект РФ — субъект Российской Федерации

Счетная палата РФ — Счетная палата Российской Федерации

ФАС России — Федеральная антимонопольная служба

Федеральное Собрание — Федеральное Собрание Российской Федерации

ФОМ — Общероссийский общественный фонд «Общественное мнение»

ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Федерации

ФОИВ — федеральные органы исполнительной власти

ФСИН России — Федеральная служба исполнения наказаний

ФСКН России — Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков (упразднена в 2016 г.)

ФССП России — Федеральная служба судебных приставов

ФСТ России — Федеральная служба государственной статистики

ФТС России — Федеральная таможенная служба

Иные сокращения

абз. — абзац

АП — административные правонарушения

ВЭД — внешнеэкономическая деятельность

г. — год

гл. — глава

др. — другие

ДТП — дорожно-­транспортное происшествие

ЖКХ — жилищно-­коммунальный комплекс

НПА — нормативный правовой акт

ООС — охрана окружающей среды

ОПК — оборонно-­промышленный комплекс

ОРД — оперативно-­розыскная деятельность

ОРМ — оперативно-­розыскные мероприятия

п. — пункт

подп. — подпункт

разд. — раздел

Россия, РФ — Российская Федерация

РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика

СМИ — средства массовой информации

СНГ — Содружество Независимых Государств

СССР — Союз Советских Социалистических Республик

ст. — статья

т. е. — то есть

т. д. — (и) так далее

т. к. — так как

т. ч. — (в) том числе

УД — уголовное дело

ч. — часть

ВВЕДЕНИЕ

Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре)1 в п. 2 ст. 1 в качестве одной из целей функционирования отечественной прокуратуры заявляет обеспечение единства и укрепления законности. При этом еще несколько норм этого законодательного акта упоминают в контексте прокурорской деятельности такое важное для правового государства понятие, как «законность».

Так, абзацем четвертым п. 2 ст. 4, раскрывающей принципы организации и деятельности прокуратуры, определено, что органы прокуратуры «информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы публичной власти федеральных территорий, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности», и данное законоположение получило в теории прокурорской деятельности характеристику в качестве «принципа гласности».

Вместе с тем учеными выделяется и непосредственно «принцип законности», который вытекает из нормы абзаца второго п. 2 указанной статьи, провозглашая необходимость осуществления прокурорами своих полномочий в строгом соответствии с действующими на территории России законами. Не случайно в связи с этим текст Присяги прокурора, изложенный в ст. 404 Закона о прокуратуре, начинается следующими словами: «Посвящая себя служению Закону, торжественно клянусь: свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и международные обязательства Российской Федерации, не допуская малейшего от них отступления».

Однако в контексте тематической направленности настоящей монографии особую роль играет п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре, согласно которому Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Это положение с 2020 г. корреспондирует п. «м» ч. 1 ст. 102 Конституции России, относящий к компетенции Совета Федерации заслушивание ежегодных докладов Генерального прокурора России о состоянии законности и правопорядка в России. По итогам этой процедуры издается постановление2, в котором содержатся рекомендации как для Генпрокуратуры России, так и для ряда других органов публичной власти, которые, несмотря на рекомендательный статус, подлежат неуклонному исполнению, поскольку имеют своей целью способствование укреплению законности с учетом озвученных руководителем прокурорской системы наиболее серьезных угроз и вызовов.

Сопоставление формулировок из Конституции России и Закона о прокуратуре, с одной стороны, позволяет увидеть не совсем одинаково воспроизводимое название доклада. Вместе с тем практика применения ст. 12 Закона о прокуратуре ведет свой отсчет со второй половины 1990-х годов, когда в верхней палате Федерального Собрания был представлен первый такой документ3, поэтому, несмотря на имеющие место разночтения, непосредственно законодательная норма не претерпела никаких изменений и продолжает применяться. Именно у российской прокуратуры, как было подчеркнуто, одна из целей деятельности — обеспечение единства и укрепления законности, а потому, применяя все предусмотренные законодательством правовые инструменты, арсенал которых, как будет отмечено в соответствующих главах монографии, поступательно расширяется, находится во главе широкого круга органов публичной власти и прогрессивных институтов гражданского общества, совокупная деятельность которых дает возможность оценивать состояние законности на конкретно взятом временном участке в динамике и на перспективу.

Что касается упоминания в названии доклада не только законности, но и правопорядка, обеспечение которого непосредственно на органы прокуратуры законодателем не возложено, то здесь следует подчеркнуть, что оба этих понятия взаимосвязаны, о чем написано немало работ, а поскольку российская прокуратура является субъектом системы публичной власти нашего государства, осуществляющим надзор за исполнением законов (иными словами, за законностью деятельности) правоохранительными и иными правоприменительными органами, которые в рамках установленной компетенции собственно и поддерживают приданными им правовыми средствами правопорядок, то вполне логично, что в осуществлении аналитической деятельности, сопровождающей реализацию функциональных полномочий, прокурорами изучается большой массив информации, включая полученный при межведомственном взаимодействии, результатом чего является получение наглядной картины, позволяющей разрабатывать и принимать на различных уровнях прокурорской системы своевременные и эффективные меры, направленные на купирование возникающих проблем.

В контексте характеристики института прокуратуры в нашей стране нельзя не упомянуть отдельные аспекты пришедшейся на исследуемый в настоящей монографии пятилетний период (2020–2024 гг.) конституционной реформы4, которая обусловила, в свою очередь, серьезные преобразования в государственно-­правовом механизме, затронувшие в т. ч. и российскую прокуратуру. В первую очередь, следует подчеркнуть восстановление по истечении шестилетнего периода, прошедшего со времени предыдущих преобразований5, описания прокуратуры Российской Федерации через перечисление ряда признаков, что немаловажно в контексте понимания ее сущности. Но, пожалуй, не меньшее значение имеет закрепление впервые в отечественной истории полифункционального статуса института прокуратуры, в котором ведущую роль, как и все последние сто с небольшим лет, играет прокурорский надзор — функция, являющаяся ядром всей внешнефункциональной деятельности российской прокуратуры, наиболее оперативно реагирующим на складывающиеся негативные тенденции в состоянии законности.

В рамках реформирования системы публичной власти приняты федеральные закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»6 и от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»7, в которых сохранен ранее закрепленный в правопредшественниках этих законодательных актов статус прокуроров, но особо следует подчеркнуть долгожданную легализацию права законодательной инициативы на региональном уровне прокуроров субъектов РФ.

Практически параллельно с конституционной реформой в рассматриваемый период стартовала и продолжается реформа в сфере публичного контроля (надзора), реализуемая в рамках концепции так называемой «регуляторной гильотины», результатом чего явилось принятие федеральных законов от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»8 и № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»9, которые существенно изменили подходы к контрольно-­надзорной деятельности исполнительных органов публичной власти с учетом постановки во главу угла в этой сфере риск-ориентированного подхода, а также акцентирования внимания на приоритете проведения соответствующими органами профилактических мероприятий. При этом отмечается возрастание роли прокуроров как в части надзора за исполнением законов названными структурами, так и при применении иных предусмотренных законодателей инструментов, например, введенного в конце 2024 г. соглашения о надлежащем устранении выявленных нарушений обязательных требований (ст. 902 Закона № 248-ФЗ).

Наряду с позитивными аспектами на пути поступательного укрепления правового государства в нашей стране на состояние законности и соответствующую активизацию работы прокуроров влияли и негативные факторы, к числу наиболее серьезных следует отнести начавшуюся в 2020 г. и продолжавшуюся несколько лет пандемию коронавирусной инфекции (COVID-19), когда прокурорской системе пришлось приложить немало усилий в рамках реализации общегосударственных мер по минимизации последствий этого опасного явления, а также осуществляющуюся с февраля 2022 г. по настоящее время специальную военную операцию, ставящую перед органами прокуратуры, особенно новых субъектов РФ, а также приграничных регионов, новые задачи, которые приходится оперативно решать в непростых условиях.

Настоящее издание представляет собой логическое продолжение двух ранее изданных работ схожей направленности10, подготовленных учеными Научно-­исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации на основе осуществленных за соответствующий период фундаментальных и прикладных исследований состояния законности и правопорядка в Российской Федерации, тенденций развития отечественного законодательства, а также проделанной органами прокуратуры работы в рамках многофункциональной деятельности.

Законодательные и подзаконные правовые акты приведены по состоянию на 20 июня 2025 г.

Глава 1. ЗАКОННОСТЬ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ЕЕ ФАКТОРЫ

§ 1.1. Законность как основа функционирования государства и развития общества

Конституция России в ч. 1 ст. 1 в качестве одной из важнейших характеристик нашего государства устанавливает его статус как правового. За прошедшие столетия с момента введения в оборот понятия «правовое государство» основоположниками этого термина многочисленные авторы политических и правовых учений разработали его научную его составляющую. Отметим при этом, что одним из системообразующих признаков такого государства всегда выступал закон, под которым в придаваемом ему большинством теоретиков смысле понимается установленное легитимной властью (в первую очередь законодательной) правовое предписание (правило), изданное с целью упорядочения общественных отношений в той или иной значимой сфере, которое должно беспрекословно (что подразумевает также точность и своевременность, а в отдельно взятых ситуациях и эффективность) соблюдаться (исполняться, применяться) всеми причастными лицами и поддерживаться в необходимых случаях силой принуждения. И именно глубина соблюдения правовых предписаний позволяет говорить об уровне законности в деятельности конкретного индивида (обычного гражданина, должностного лица), группы людей, органа или организации, в сфере правоотношений, на территории административно-­территориальной единицы, региона или страны в целом.

В статье 4 Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1978 г., распространявшейся на протяжении почти двух лет и на правоотношения в новой истории России, ставшей в конце декабря 1991 г. окончательно самостоятельным государством11, закреплялось, что Россия, все ее государственные органы должны были действовать на основе законности. Это очень важное положение, безусловно, следовало бы реанимировать в рамках очередного этапа конституционной реформы в нашей стране с учетом того, что названным выше Законом РФ о поправке к Конституции России от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» ОМС наряду с ОГВ впервые включены в единую систему публичной власти в России (ч. 3 ст. 132 Конституции России), т. е. независимо от характера и глубины решаемых такими органами задач официально провозглашено единство властной вертикали, представители которой на любом из трех уровней — федеральном, региональном или муниципальном обязаны применять предоставленные им полномочия в строгом соответствии с поставленными перед ними задачами.

Ведь именно от правомерности (наряду со своевременностью и эффективностью) деятельности зависит доверие к такой власти со стороны населения, ее стабильность и в рамках, предусмотренных нормативными правилами сроках несменяемость, поскольку в силу ч. 1 ст. 3 Конституции России именно многонациональный народ является единственным источником власти в нашем государстве.

Безусловно, отсутствие закрепления на конституционном уровне признака законности при осуществлении представителями публичной власти своих полномочий компенсируется соответствующими положениями в законодательных актах, регламентирующих деятельность отдельно взятых государственно-­правовых институтов и органов. Хотя и подчеркнем, что при достаточно большом количестве принятых во исполнение Конституции России федеральных конституционных законов только в Федеральном конституционном законе от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»12 в ст. 6 закреплено положение о том, что деятельность арбитражных судов в России строится на основе, в т. ч. принципа законности.

В целом с определенной оговоркой применительно к представителям судебной власти можно принять в качестве подобия названного принципа формулировку из ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»13 о том, что единство судебной системы России обеспечивается, в т. ч. путем соблюдения всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства. Но при этом отметим, что конституционное судопроизводство на федеральном уровне осуществляется в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»14.

Применительно к судебной власти принцип законности в деятельности ее представителей закреплен в кодифицированных актах. В частности:

• согласно ч. 4 ст. 7 «Законность при производстве по уголовному делу» УПК РФ определения суда и постановления должны быть законными, обоснованными и мотивированными;
• статьей 6 «Законность при рассмотрении дел арбитражным судом» АПК РФ определено, что законность при рассмотрении дел арбитражным судом обеспечивается правильным применением законов и иных НПА, а также соблюдением всеми судьями арбитражных судов правил, установленных законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах;
• в части 1 ст. 195 «Законность и обоснованность решения суда» ГПК РФ закреплено, что решение суда должно быть законным и обоснованным.
• статья 9 КАС РФ называется «Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении», а ст. 1.6 КоАП РФ — «Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением».

В период функционирования в некоторых субъектах РФ конституционных и уставных судов15 в региональных конституциях и уставах, как правило, не закреплялся принцип законности как важное условие осуществления конституционного судо-производства16.

Если говорить о федеральных ОПВ, то, принимая во внимание особый правовой статус прокуратуры России, в первую очередь следует назвать п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуры, в соответствии с которым органы прокуратуры17 осуществляют свои полномочия … в строгом соответствии с действующими на территории России законами. К слову, впервые упоминание о принципе законности в отношении деятельности органов прокуратуры появилось в ст. 4 Закона СССР от 30.11.1979 № 1162-X «О прокуратуре СССР»18, где закреплялось, что «органы прокуратуры … действуют на основе социалистической законности, в соответствии с Конституцией СССР, конституциями союзных республик и конституциями автономных республик и советскими законами».

Следственные органы и учреждения Следственного комитета, являющегося федеральным государственным органом, подобно прокуратуре имеющим особый правовой статус, согласно п. 1 ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»19 так же, как и в случае с органами прокуратуры, осуществляют полномочия в соответствии с законодательством России.

В Федеральном законе от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»20 в ст. 6 «Законность» детально раскрывается этот принцип деятельности указанной структуры, в т. ч. в части 1 закреплено, что полиция осуществляет свою деятельность в точном соответствии с законом. Более лаконично этот принцип прописан в законодательных актах, регламентирующих деятельность и ряда других «силовых» ведомств21.

Применительно к деятельности ряда иных федеральных ОПВ и организаций также имеются оговорки в отношении соблюдения принципа законности. Например, ст. 3 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»22 среди принципов экологической экспертизы выделяет «законность заключений экологической экспертизы». Принцип законности прямо называется в качестве основ деятельности по государственной дактилоскопической регистрации23, вневедомственной охраны24 и т. д.

В ст. 2 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»25 среди принципов деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте РФ, законность не выделяется, однако в определенной мере это компенсируется принципом верховенства Конституции России и федеральных законов на все территории России, что в большей степени корреспондирует принципам правового государства.

Принцип законности применительно к деятельности региональных ОПВ и должностных лиц находит свое закрепление непосредственно в статутных актах и законодательстве субъектов РФ. Например, согласно п. 1 ст. 57 Устава Красноярского края от 05.06.2008 № 5–177726 государственные гражданские служащие края в соответствии с федеральным законодательством, Уставом, законами и иными НПА края несут ответственность за свои действия и решения, а также бездействие, которые не совместимы с принципами законности, добросовестности, компетентности, нейтральности, беспристрастности, служебной этики. В свою очередь, в силу ч. 1 ст. 56 Устава Новосибирской области от 18.04.2005 № 282-ОЗ27 ОГВ Новосибирской области и ОМС взаимодействуют на принципах соблюдения законности, согласования интересов, взаимной ответственности.

Непосредственно «принцип законности» в деятельности конкретных региональных органов или должностных лиц с особым статусом также находит свое закрепление в соответствующих законодательных актах субъектов РФ, например, в ст. 3 Закона Пермского края от 05.08.2007 № 77-ПК «Об Уполномоченном по правам человека в Пермском крае»28, ст. 2 Закона Липецкой области от 18.08.2011 № 523-ОЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Липецкой области»29, ст. 3 Закона Республики Коми от 28.09.2011 № 73-РЗ «О Контрольно-­счетной палате Республики Коми»30 и т. д.

Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»31, равно как и его предшественник32, не содержит положений о необходимости для ОМС и должностных лиц местного самоуправления придерживаться в своей деятельности принципа законности.

Анализ законодательных актов субъектов РФ о местном самоуправлении показал, что большинство законов, регламентирующих соответствующую сферу правоотношений, где ранее закреплялся этот принцип, к настоящему времени утратили силу. В качестве немногочисленных примеров, где сохранился такой подход, можно назвать: Закон Республики Саха (Якутия) от 30.11.2004 171-З № 349-III «О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)» (ч. 2 ст. 1)33 и Закон города Севастополя от 30.12.2014 № 102-ЗС «О местном самоуправлении в городе Севастополе» (п. 1 ст. 5)34.

Говоря о законности в деятельности ОПВ, нельзя не отметить, что и гражданское общество, которое в последние годы приобрело новые стимулы для своего развития, обязано строить свои отношения с властными структурами и между собой не в последнюю очередь на условиях все того же принципа законности. Гражданское общество не может существовать вне правового государства, коим, как было отмечено, является Россия, и очерченных им рамок правового поля, поскольку чрезмерная идеализация собственной значимости отдельными представителями «прогрессивной» общественности нередко несет в себе деструктивный настрой. Особенно это проявляется в непростые для нашей страны периоды, один из которых мы переживаем в настоящее время в связи с проведением СВО и обусловленными этим санкционным и иными режимами, введенными против нас недружественными странами.

В связи с этим в современном отечественном законодательстве принцип законности проводится красной линией и применительно к функционированию отдельных институтов гражданского общества.

Возвращаясь к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», отметим, что согласно ч. 4 ст. 42 непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольности. Это положение продублировано в законодательных актах о местном самоуправлении ряда субъектов РФ, например, в ч. 2 ст. 32 Закона Карачаево-­Черкесской Республики от 25.10.2004 № 30-РЗ «О местном самоуправлении в Карачаево-­Черкесской Республике»35.

Имеются нормы, провозглашающие принцип законности, и в законодательных актах федерального уровня, регламентирующих деятельность отдельных институтов гражданского общества.

Так, в ст. 15 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»36 закреплено, что деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности. Аналогичное положение применительно к деятельности политических партий содержится в п. 1 ст. 8 Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях»37. В п. 1 ст. 3 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»38 применительно к проведению публичных мероприятий, что в равной степени относится и к участникам таких акций, и к обеспечивающим их проведение ОПВ, раскрывается содержание принципа законности, под которым понимается соблюдение положений Конституции России, указанного и иных федеральных законов39.

Не обошел законодатель стороной с точки зрения принципа законности и вопросы осуществления общественного контроля, что вполне очевидно, учитывая наличие определенных правомочий у осуществляющих его субъектов.

Так, ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»40, установлено, что рассматриваемый общественный контроль и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляются на основе принципов приоритета прав человека, добровольности, равноправия, объективности и законности. В свою очередь, п. 5 ст. 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об общественном контроле»41 в числе принципов провозглашена законность деятельности субъектов общественного контроля. А п. 2 ст. 4 Федерального закона от 23.06.2016 № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации»42 приводит в числе других принципов формирования и осуществления деятельности указанных структур принцип законности.

Следует отметить, что и в регионах законодатель также достаточно широко использует принцип законности применительно к различным сферам правоотношений, участниками которых являются граждане и их объединения. В качестве примеров можно привести Закон Ханты-­Мансийского автономного округа — Югры от 19.11.2001 № 73-оз «Об общинах коренных малочисленных народов в Ханты-­Мансийском автономном округе — Югре» (п. «б» ст. 5)43 в отношении организации и деятельности общин малочисленных народов, Закона Еврейской автономной области от 22.05.2013 № 300-ОЗ «Об участии граждан в защите государственной границы Российской Федерации на территории Еврейской автономной области» (ч. 2 ст. 1)44 касательно оговоренной в названии деятельности, Закон Тюменской области от 10.06.2013 № 38 «Об общественном обсуждении проектов законов Тюменской области» (ст. 4)45 и др.

Таким образом, подытоживая сказанное, подчеркнем, что законность в нашей стране выступает одной из важнейших основ функционирования государства, его институтов и развития гражданского общества.

§ 1.2. Средства обеспечения законности

Как было отмечено в предыдущем параграфе, законность можно провозгласить в качестве принципа функционирования государства, ОПВ, их должностных лиц, а равно институтов гражданского общества, однако немаловажным аспектом, влияющим на реальное состояние законности, является наличие у государства и общества эффективных механизмов (средств), с помощью которых может обеспечиваться законность.

Согласно Конституции России осуществление мер по обеспечению законности отнесено к компетенции Правительства России (п. «е» ст. 114). Анализ положений ст. 23 «Полномочия Правительства Российской Федерации в области обеспечения законности, прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступностью» Федерального конституционного закона от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»46 показывает, что в этом законодательном акте фактически имеет место дословное дублирование приведенной конституционной нормы без конкретизации тех или иных механизмов. Аналогичная ситуация была и в идентичной по названию ст. 19 утратившего силу Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»47. Иными словами, можно констатировать, что федеральный законодатель проявил формализм, не оговорив задачи в рассматриваемой сфере высшего органа исполнительной власти государства.

Однако согласно ч. 2 ст. 110 Конституции России в Правительство России, помимо непосредственного руководства, входят по должности федеральные министры, поэтому на реальное выполнение отмеченной выше конституционной нормы правильнее смотреть через призму деятельности возглавляемых ими ФОИВ.

Тем не менее и с точки зрения названия монографии, и по причине оговоренного нами особого статуса характеристику средств обеспечения законности корректно начать именно с прокуратуры России, поскольку отмеченные во введении внесенные в 2020 г. поправки в Конституцию России выделили роль этой единой федеральной централизованной системы органов (ч. 1 ст. 129) в качестве ежегодных докладов о состоянии законности и правопорядка в России (п. «м» ч. 1 ст. 102).

Следует подчеркнуть, что на протяжении длительного времени российская прокуратура выполняет роль главного, но, безусловно, не единственного государственно-­правового института, ответственного за состояние законности в нашей стране, что вытекает из закрепленных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре целей, одна из которых ориентирует прокуроров на обеспечение единства и укрепления законности. Символично в этом контексте, что главным печатным органом прокурорской системы выступает научно-­практический журнал «Законность», издаваемый первоначально под названием «Социалистическая законность» с 1934 г.

И это не случайно, поскольку анализ законодательства советского периода подтверждает преемственность современной и предшествовавшей ей структур. Еще в подп. «а» п. 2 постановления ВЦИК от 28.05.1922 «Положение о прокурорском надзоре»48 на Прокуратуру возлагалось «осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений». В свою очередь, в ст. 2 утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24.05.1955 Положения о прокурорском надзоре в СССР49 закреплялось, что высший надзор за точным исполнением законов имеет своей задачей укрепление в СССР социалистической законности, а согласно ст. 4 Генеральный Прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры, осуществляя от имени государства надзор за законностью, обязаны были своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений законов, от кого бы эти нарушения ни исходили.

Наконец, Закон СССР от 30.11.1979 № 1162-X «О прокуратуре СССР» включал в себя целое созвездие норм, непосредственно связанных с законностью, а именно:

а) осуществляя свои полномочия высшего надзора, прокуроры следят за тем, чтобы все перечисленные в части первой настоящей статьи государственные органы, общественные организации, должностные лица действовали на основе социалистической законности… (часть вторая ст. 1);

б) деятельность прокуратуры СССР направлена на всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка и имеет задачей охрану от всяких посягательств (ст. 2);

в) прокуроры союзных республик, автономных республик, другие нижестоящие прокуроры систематически информируют соответственно Президиумы Верховных Советов и Советы Министров союзных, автономных республик, местные Советы народных депутатов, а также трудовые коллективы о состоянии законности и правопорядка50, выступают на сессиях Советов с сообщениями о состоянии законности и правопорядка и мерах по их укреплению (ст. 4);

г) осуществляя общий надзор, прокурор в пределах своей компетенции… получает в установленном порядке от министерств, государственных комитетов, предприятий, учреждений и организаций информацию о состоянии законности и принимаемых мерах по ее обеспечению51 (п. 1 ст. 23);

д) в предписании должны содержаться указание на норму закона, которая оказалась нарушенной, и предложение о мерах по восстановлению законности (ст. 241);

е) при Прокуратуре Союза ССР состоят Всесоюзный научно-­исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка52… Прокуратура Союза ССР издает журнал «Социалистическая законность»53 (ст. 46).

Как отмечалось, поправки в Конституцию России в 2020 г. затронули и ряд статусных положений о российской прокуратуре, что отразилось в т. ч. на закрепленной в ч. 1 ст. 129 ее характеристике, которая раскрывается через многофункциональную деятельность с доминантой прокурорского надзора54. Не случайно в подп. 5.4 заключения Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З55 подчеркнуто, что «статья 1 Закона о поправке предусматривает дополнение статьи 129 Конституции Российской Федерации указанием на основные функции прокуратуры Российской Федерации, чем обеспечивается закрепление ее места в механизме обеспечения законности в соответствии со статьей 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации».

Основные показатели проделанной прокурорами работы и имеющие место тенденции и проблемы отражены в последующих главах настоящей монографии, к которым мы и адресуем читателя.

Мы уже подчеркивали, что, несмотря на акцентированное приоритетное положение прокуратуры России в вопросах обеспечения законности, поддержанием законности в рамках своей компетенции обязаны заниматься и другие ОПВ, прежде всего федеральные министерства и другие ФОИВ56, а также Следственный комитет.

Поскольку сфера уголовно-­процессуальной, оперативно-­розыскной и иной деятельности правоохранительных органов является одной из наиболее актуальных, кратко затронем ее.

Достаточно емкой по своему содержанию является упоминавшаяся выше ст. 7 «Законность при производстве по уголовному делу» УПК РФ, например, согласно ч. 1 которой суд, прокурор, следователь, орган дознания, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания и дознаватель не вправе применять федеральный закон, противоречащий названному Кодексу.

В п. 2 ч. 4 ст. 1 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» к основным задачам этого федерального государственного органа отнесено, в т. ч. обеспечение законности при приеме, регистрации, проверке сообщений о преступлениях, возбуждении УД, производстве предварительного расследования и судебной экспертизы.

В преамбуле Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-­розыскной деятельности»57 закреплено, что этот законодательный акт, в т. ч. закрепляет систему гарантий законности при проведении оперативно-­розыскных мероприятий, а согласно ст. 22 руководители органов, осуществляющих ОРД, несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении ОРМ.

В ч. 3 ст. 10 Федерального закона «О полиции» установлено, что полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении … соблюдения законности и правопорядка…

Безусловно, ОПВ принимают участие в обеспечении законности при осуществлении представителями гражданского общества отдельных оговоренных законом видов деятельности. Например, в части 1 ст. 6 Федерального закона от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»58 закреплено, что ОГВ в целях обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности в соответствии с полномочиями, установленными указанным и другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными НПА РФ, законами и иными НПА субъектов РФ, оказывают поддержку гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка.

Следует отметить, что в конституционных и законодательных актах субъектов РФ также находят закрепление положения об ответственности отдельных должностных лиц и органов за обеспечение законности на соответствующей территории.

Например, согласно п. 1 ст. 87 Конституции Республики Башкортостан от 24.12.1993 № ВС-22/1559 глава этого субъекта РФ гарантирует реализацию прав и свобод человека и гражданина, защищает экономические и политические интересы Республики Башкортостан, обеспечивает законность и правопорядок на ее территории. В свою очередь, глава Республики Дагестан проводит политику, направленную на обеспечение соблюдения Конституции России, федеральных законов, Конституции Республики Дагестан, законов Республики Дагестан, законности и правопорядка, соглашений и договоров, заключенных от имени Республики Дагестан, равноправия народов, прав и свобод человека и гражданина и сохранение единства республики60.

Резюмируя сказанное, подчеркнем, что обеспечение законности в России, как очевидно и в любой другом государстве мира, позиционирующем себя в качестве правового, достигается совместными усилиями институтов публичной власти и гражданского общества, и в этом смысле возлагать ответственность на какой-то один конкретно взятый орган, в нашем случае ту же прокуратуру России, едва ли объективно, в т. ч. и с позиции неоднократного на протяжении многих лет отклонения субъектами права законодательной инициативы исходящих от Генпрокуратуры России разумных предложений по усилению арсенала полномочий прокуроров в различных сферах правоотношений. Вместе с тем следует подчеркнуть, что в исследуемый период на отечественную прокуратуру был возложен целый ряд новых правомочий, включая функцию обеспечения представительства и защиту интересов России в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах) (2021 г.), право Генпрокуратуры РФ на обращение в Конституционный Суд РФ с запросами о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции России, и о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Россию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка России (2021 г.), расширение в рамках ст. 52 АПК РФ круга оснований для обращения в арбитражные суды с исками (2021–2022 гг.) и случаев вступления прокурора в дело в целях обеспечения законности (2022 г.), усиление функции контроля за соответствием расходов доходам за счет дополнения Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» ст. 82 «Контроль за законностью получения денежных средств» (2022 г.) и 135 «Осуществление проверок в случае увольнения (прекращения полномочий) отдельных категорий лиц» (2023 г.) и др.

§ 1.3. Структура детерминантов законности в 2020–2024 гг.

Детерминанты законности связаны с явлениями и закономерностями правовой действительности, в которой реализуются регулируемые правом отношения между индивидами и обществом, личностью и государством. Обусловленные этими отношениями процессы правотворчества и правореализации, а также восприятие гражданами указанных процессов, выражаемое в общественном правовом сознании, формируют определенное состояние законности.

За прошедший пятилетний период правотворческая политика и практика правоприменения были ориентированы на укрепление государственного суверенитета и территориальной целостности, создание гарантий их сохранения и защиты, поддержку экономического и социального развития, повышение качества жизни населения. При этом сильнейшее влияние на состояние законности в России оказали события, связанные с пандемией COVID-19, проведением специальной СВО, санкционным давлением на политику и экономику страны, диверсиями и террористическими актами, ростом угроз безопасности в информационно-­коммуникационной среде.

В 2020–2024 гг. в ходе правотворческой работы модернизировалась регламентация организации и функционирования публичной власти, обеспечения санитарно-­эпидемиологического благополучия населения, укрепления национальной безопасности, правопорядка в Вооруженных Силах РФ и других вой­сках, социальной стабильности в обществе, противодействия терроризму, коррупции.

Законом РФ о поправке к Конституции России от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» определено международное правопреемство России от Союза ССР, скорректированы вопросы организации, функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти. Для определения основ функционирования публичной власти приняты федеральные законы от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» и от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»61. Установлены правила назначения и освобождения от должности судей, прокуроров, членов Правительства России.

В срочном порядке укреплялась правовая база, регулирующая общественные отношения в сферах санитарно-­эпидемиологического благополучия, медицинской деятельности, социальной помощи населению. Для обеспечения выполнения НПА, направленных на недопущение распространения коронавирусной инфекции, введена административная ответственность за невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения. Была усилена уголовная ответственность за нарушения санитарно-­эпидемиологических правил.

Расширение субъектного состава России путем вхождения в ее состав новых регионов (Донецкой и Луганской народных респуб­лик, Запорожской и Херсонской областей)62 обусловило осуществление их правовой интеграции в экономическую, финансовую, кредитную систему страны, которое длится до настоящего времени. Введена уголовная ответственность за нарушение территориальной целостности России и предусмотрена административная преюдиция для уголовно-­наказуемых публичных призывов к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности России.

Проведение СВО актуализировало правотворческую работу по совершенствованию боевого состава Вооруженных Сил РФ, наращиванию его возможностей, переоснащению армии и флота на современные образцы вооружения и техники. Было реформировано правовое обеспечение общественных отношений в сфере воинской обязанности и военной службы. Модернизации подверглось уголовное и уголовно-­процессуальное законодательство в части регулирования приостановления производства по уголовному делу, прекращения уголовного преследования в связи с призывом на военную службу в период мобилизации или в военное время либо заключением в период мобилизации, военного положения или в военное время контракта о прохождении военной службы, а равно в связи с прохождением военной службы в указанные периоды или время.

Обострение угроз, связанных с многочисленными диверсиями и вооруженными атаками на объекты транспортной инфраструктуры, обусловило правовую корректировку применения беспилотных аппаратов. Нацеленность правотворческой де