Читать бесплатно онлайн книгу Финансово-правовые режимы. Монография
Информация о книге
УДК 347.73
ББК 67.402
А65
Автор:
Андриевский К. В., доктор юридических наук, доцент, руководитель Севастопольского филиала Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Рецензенты:
Авдийский В. И., заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор (Финансовый университет при Правительстве РФ);
Кучеров И. И., заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ).
В монографии изложены результаты проведенного автором комплексного исследования финансово-правовых режимов. На основе системного анализа раскрыто содержание понятия «финансово-правовой режим», выделены признаки, идентифицирующие его как самостоятельное правовое явление, и основные элементы его юридической конструкции. Описаны функции финансово-правовых режимов, проведена их классификация, изучены отдельные виды финансово-правовых режимов (бюджетно-правовые, налогово-правовые, правовые режимы денежного обращения и валютного регулирования).
Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2025 г.
Издание ориентировано на специалистов, интересующихся соответствующей правовой проблематикой, аспирантов и студентов юридических и экономических вузов, а также сотрудников органов, реализующих полномочия в сфере финансовой деятельности.
УДК 347.73
ББК 67.402
© Андриевский К. В., 2025
© ООО «Проспект», 2025
ВВЕДЕНИЕ
Режимно-правовое регулирование общественных отношений характерно практически для всех отраслей права. Сложно представить, что обеспечение динамичного возникновения, изменения и прекращения финансовых отношений, их развития будет осуществляться без установления специфики их правового регулирования. Это обусловлено изначальными особенностями финансовой деятельности публично-правовых образований – тонкой корреляцией сферы экономики и права, ее стратегическим значением, динамикой развития, пронизыванием всех сфер общественной жизни, разнообразным субъектным составом, конфликтностью, влекущими необходимость выработки особых правовых механизмов. Обязательное сочетание процедурных норм, «сопровождающих» соответствующие материальные правовые предписания в рамках определенного правового режима, обеспечивают нацеленность, доступность, подвижность и функциональную эффективность правового регулирования, что позволяет гарантировать своевременность реагирования на вызовы времени, потребности общества и государства.
Востребованность исследования избранной проблематики обосновывается необходимостью выработки универсальных подходов к определению места финансово-правовых режимов в системе общеправового регулирования посредством выявления их сущности и межотраслевых связей, учитывающих комплексный характер, присущий большинству из них. Избранный системный подход к регулированию общественных отношений, складывающихся в процессе образования, распределения и использования публичных денежных фондов, позволяет идентифицировать ключевые особенности каждого из подвидов сложившихся финансово-правовых режимов, а также сформировать систему обратных связей между ними, являющихся индикаторами эффективности финансовой деятельности государства (муниципальных образований) избранными правовыми способами (правовыми средствами, методами, формами).
Расширение круга и усложнение финансовых отношений требуют правовой терминологической определенности, что повышает значимость разработки и принятия соответствующей концепции правовых режимов, которая позволяет дифференцировать подходы к правовому регулированию (универсальный [общий], специальный [особый]).
Современная архитектура финансового права отличается высокой динамикой возникновения новых институтов, которые обусловливают появление новых финансово-правовых режимов, провоцирующих потребность в их правовой идентификации и систематизации. Кроме этого, происходит существенный сдвиг в методологии регулирования финансово-правовых отношений посредством расширения диспозитивных начал, что, в свою очередь, находит свое воплощение и реализацию в трансформации сущности финансово-правовых режимов.
Возрастание роли финансовой культуры, финансовой грамотности в российском обществе инициирует появление и развитие коммуникативно-воспитательной функции режимного регулирования, которая связывается с доступностью и достоверностью информации, влияющей на поведенческое реагирование участников финансово-правовых отношений.
В то же время на современном этапе развития науки юридическая конструкция финансово-правового режима как обособленной совокупности нормативно-правовых предписаний и его состав на теоретическом уровне правоведами в полной мере не исследованы, что порождает интерес к предметному и всестороннему изучению.
Глава 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА РЕЖИМНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
1.1. Эволюция научной мысли о сущности правовых режимов
Конструкцию режимного регулирования вряд ли имеет смысл связывать исключительно с правом. Данное понятие имеет комплексное научное содержание и обоснованно востребовано в политических, государственных и правовых науках. Именно с этих позиций режим первоначально связывался с управлением, государственным строем, методом управления, совокупностью правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели1. Комплексная оценка конструкции режима предлагается и на стыке различных научных подходов. Например, об этом свидетельствуют такие понятия, как «национальный режим», «режим рабочего времени», «валютный режим» и т. д.2 Ориентация на комплексные подходы позволяет сформировать несколько подходов к оценке природы режимного регулирования: а) режим как государственный строй, совокупность способов осуществления власти; б) порядок труда, отдыха; в) совокупность правил, способов достижения той или иной цели3. Так, К. А. Ганшина связывает режим с несколькими значениями: а) государственный строй, образ правления (Франция до 1789 г.); б) образ жизни, уклад, распорядок; в) порядок (выборов, наибольшего благоприятствования, имущественных отношений); г) диета; д) условия работы; е) управление, дополнение (грамм.); ж) гроздь, кисть, ветка с плодами4. Э. Ф. Шамсумова, исследуя динамику в оценке содержания категории режима5, ссылается на подходы лингвистов, исследующих понятие режима.
При этом каждый вид режима в зависимости от характера социального регулятора, в условиях которого он применяется, предполагает применение совокупности методов. Так, государственно-правовой режим охватывает систему методов осуществления государственной власти, в то время как политический режим представляет собой совокупность методов функционирования политической системы общества. На основании этого К. С. Гаджиев обосновывает особенности и отличия политического режима в условиях целостной политической системы общества. В основе функционирования последних лежит принцип организации ветвей и конкретных институтов власти, форм и методов осуществления политической власти6.
Важно иметь в виду, что в таких условиях происходит комплексное согласование различных видов социальных режимов. Экономические отношения как двигатель процесса корректируют не только правовую форму режимного регулирования, но и иные разновидности режимов. В контексте этого абсолютно аргументированно обращают внимание на то, что инвестиционные риски в условиях сформировавшихся правовых режимов управления поступлением прямых и портфельных инвестиций самым непосредственным образом связывались и с политическими нерыночными рисками, возникавшими у иностранных инвесторов7. Режим является способом организации макросоциальных процессов и отражает динамический аспект. Прежде всего, видимо, в данном случае логичнее характеризовать организацию макросоциальных процессов во множественном числе как совокупность режимов социального регулирования. Это связано с тем, что разностороннее режимное регулирование сложно осуществить исключительно за счет одного режима.
Государственные и политические режимы, находясь в основе принятия и исполнения управленческих решений, опосредуют и основные подходы, и критерии формирования правовых режимов. Причем в данном случае формируется объективная дуалистическая модель. С одной стороны, государственные и политические режимы формируют определенные запросы, назначения, цели к правовым режимам. С другой стороны, именно правовыми режимами обеспечивается реальное функционирование государственных и политических режимов. Последние трансформируются в определенные правовые предписания, приобретают юридическое оформление именно в рамках правового режимного регулирования. Именно правовые режимы выражают важнейшие элементы правовой политики государства, которая базируется на правовых предписаниях, осуществляется правовыми методами, предполагает в случае необходимости применение государственного принуждения и т. д.
Общий знаменатель в упорядочении социальных режимов – управление поведением участников общественных отношений – не исключает, а объективно предполагает дифференциацию социальных режимов на отдельные виды. В основе подобной дифференциации лежат, прежде всего, цель данного способа социального регулирования, природа и характер появления предписаний, гарантирующих данный социальный режим. Фактически речь идет о различиях в субъектах, порождающих правила поведения, характерные и обязательные для данного режима.
Понятие «режим» используется как комплексное понятие. Эта комплексность предполагает проявление управленческих начал во всех вариантах социальных регуляторов. Особенное режимное регулирование характерно и для морали, и для религии, и для права. Естественно, управленческое начало в каждой разновидности социальных регуляторов обеспечивается различными методами, предполагает достижение различных целей, обусловливает различные объемы и аспекты воздействия на поведение участников отношений. Понятие «режим» в связи с этим может применяться в различных значениях, поскольку характеризует и государственное устройство, и способ правления, и четко установленный распорядок чего-нибудь, и условия деятельности, работы, существования чего-либо8. Таким образом, режимная характеристика (или управленческая характеристика, которая фактически является синонимом) и есть то консолидирующее начало, которое объединяет предназначение всех разновидностей социальных норм – управлять поведением субъектов. Каким образом – это уже предназначение видовой разновидности этих норм.
На сегодня можно выделить несколько этапов разработки конструкции правового режима.
Первый (50–60-е гг. ХХ в. – 80-е гг. ХХ в.). В правовой науке конструкция режима начала особенно активно разрабатываться в середине ХХ в. Так, Н. Г. Александров связывал режим с неуклонным соблюдением законов, его конструкция выражается в фактическом отождествлении советской законности и правового режима9. И. С. Самощенко, дискутируя с подобным подходом, подчеркивал, что «правовой режим – это правопорядок; определять законность как правовой режим – значит, терминологически отождествлять ее с правопорядком»10.
Второй (80-е гг. ХХ в. – начало ХХІ в.). Данный этап был связан с комплексным подходом к осуществлению правовой реформы, появлению или качественной переработке кодифицированных актов, которые не могли обойтись без выделения и закрепления законодательных подходов к оценке исходных начал режимного регулирования. Анализируя природу правового режима, В. Б. Исаков рассматривал его как социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств11. С. С. Алексеев под правовым режимом понимал «особую систему регулятивного воздействия, характеризующуюся специфическими способами регулирования – особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов реализации, а также действием единых принципов, общих положений»12. С. С. Алексеев, анализируя данную проблему, описывал не только особенности характера, но и структуру правового режима: «Каждый правовой режим есть именно “режим”, и его понятие несет в себе основные оттенки этого слова… – степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»13.
Характеристика общих дозволений и общих запретов в праве связывалась С. С. Алексеевым также с анализом правового режима как «порядка регулирования, выраженного в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования»14. С совокупностью правовых средств воздействия на участника отношений связывал природу правового режима и Б. Я. Бляхман, который подчеркивал, что правовой режим как порядок регулирования выражается в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, создающих особую напряженность регулирования15.
Третий этап (начало ХХІ в.) характеризовался сочетанием более углубленных исследований природы правового режима на уровне родового понятия с появлением специфических отраслевых направлений, предполагающих акцентированное влияние на отраслевых, подотраслевых и институциональных особенностях режимного регулирования (административные режимы, валютный режим и т. д.). Так, общеправовая конструкция правового режима связывалась с качественно целостной специфической системой средств, приемов и методов правового регулирования, которая выражается в особенностях нормативно-правовых отношений и индивидуальных предписаний, возникновения правоотношения, юридических последствий, способов обеспечения реализации требований права16.
Д. Н. Бахрах предлагал под правовым режимом понимать систему закрепленных юридическими нормами правил осуществления определенных действий путем определения целей, принципов, форм деятельности и ее объектов, основных прав и обязанностей субъектов17. Э. Ф. Шамсумова предлагает дифференцировать анализ природы правового режима в широком смысле (как особый порядок законодательного урегулирования поведения участников отношений в различных сферах либо на определенных объектах) и в узком смысле (как особое сочетание юридических инструментов, закрепленных правовыми нормами и направленных на достижение благоприятных, полезных для общества и государства целей)18.
Ю. А. Тихомиров, характеризуя природу административно-правовых режимов, видел в них специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах общественной жизни, который устанавливался в законодательных актах и гарантировал целевую и функциональную деятельность для поддержания требуемого государственного состояния19.
Правовой режим является разновидностью социального режима. Именно на этом делает акцент В. Б. Исаков, определяя правовой режим как социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических методов20. Действительно, в этой ситуации принципиально важен акцент на социальности правового режима, поскольку непосредственное движение какого-либо объекта возможно только через поведение, участие в этом субъектов отношений. Сам объект быть участником движения вне связи с поведением субъектов отношений не может. Фактически режимное регулирование предполагает воздействие не на объект отношений, а на поведение участников отношений, у которых возникают определенные права и обязанности, правовые последствия в связи с отношением к этому объекту.
На многонаправленность содержания правового режима как особого механизма социального регулирования обращал внимание и Ю. А. Тихомиров: «Если социальную норму принять за эталон поступка, то отклонения от этого эталона могут происходить в самых разных направлениях. Поступок может не соответствовать социальной норме по объективным или субъективным признакам; по целям и мотивам; по прямым или косвенным результатам»21. Действительно, направленность социального регулирования в данном случае может раскрываться через закрепление предписаний, провоцирующих и гарантирующих такой порядок поведения, в котором заинтересованы и государство, и общество, а также выражать соответствующую реакцию на отклонение от социальной нормы. «При отклонении же от социальной нормы речь идет о самых разнообразных формах поведения (деятельности) по разным параметрам, не укладывающимся в действующие стандарты»22.
С. С. Алексеев определял правовой режим как порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых способов, которые характеризуют объединение взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязательств, которые создают особенную направленность регулирования23. Д. Н. Бахрах под правовым режимом понимал систему правил, норм, мероприятий, необходимых для достижения той или иной цели, системы норм, которая регулирует человеческую деятельность, отношения между людьми по поводу отдельных объектов24. Нам представляется принципиально важным при определении правового режима акцентировать внимание именно на активном, динамичном характере этого правового явления. Естественно, при этом следует иметь в виду, что активный характер регулирования в условиях правового режима не является самоцелью, динамикой ради динамики.
1.2. Соотношение понятий «правовое регулирование» и «режимно-правовое регулирование»
Традиционно с понятием режима связывают как непосредственное взаимодействие объекта с внешним миром, так и способы этого взаимодействия. Именно с этих позиций режим часто рассматривается как совокупность правил, мероприятий, норм для достижения той или иной цели25. При этом особенно важным является, во-первых, акцент на целенаправленности функционирования того или иного режима и, во-вторых, указание на системный характер режимного регулирования через такую конструкцию, как «совокупность правил, приемов, норм». Именно поэтому есть все основания характеризовать режим как в узком, так и в широком смысле слова. Если в узком значении он охватывает определенную совокупность правил поведения, то в широком – это целостная система мероприятий, которые используются для достижения поставленной цели26.
Одной из принципиальнейших особенностей режима как управленческого порядка является его динамика. Э. Ф. Шамсумова выделяет следующие характеристики этой внутренней динамики: изменчивость режима во времени и пространстве; его конкретный, индивидуальный характер, который со своей спецификой никогда полностью не вписывается в обобщенную модель, что исключает существование ее на практике в идеальном виде27. Действительно, изменчивость во времени безусловно характеризует режимное регулирование как динамическое явление. Бесспорно и то, что применение определенных режимов должно быть связано с коррекцией ареала реализации режимных предписаний. В то же время если исходить из правового значения режима, то дополнительной аргументации требует акцент на конкретный, индивидуальный его характер. Правовое обеспечение режимного регулирования предполагает нацеленность предписаний, его гарантирующих, на неопределенный круг лиц. Некая индивидуализация, конкретность происходит уже на стадии правоприменения и фактически связывается с конечным результатом, целью осуществления правового режима.
В контексте социального регулирования общественным поведением режим, таким образом, связывается именно с реализацией управленческих начал и определяет характер и степень воздействия субъекта, который формирует правило поведения на действия иных участников отношений. Так, мы можем говорить об управлении поведением участников отношений в режимах реализации норм религии, морали, права. При этом управление поведением может иметь единую направленность, цель, однако принципиально отличаться средствами и методами, за счет которых это достигается и за счет которых гарантируется искомый результат.
Социальный режим предполагает целенаправленную деятельность общественных институтов и отдельных участников, направленную на упорядочение общественных отношений. Подчеркивая это, Э. Ф. Шамсумова определяет режим как «целенаправленное (установление порядка) воздействие на общество для упорядочивания, сохранения, совершенствования и развития его определенной качественной специфики»28. Выясняя природу режимного регулирования, в данном аспекте необходимо уточнить, каким образом осуществляется подобное воздействие на общество. Видимо, в данном случае, если учитывать комплексное воздействие социальных регуляторов (религии, морали, права), общество может характеризоваться и как самоорганизующийся, самосовершенствующийся механизм. В то же время если иметь в виду природу правового режима, то несомненно, что подобным субъектом воздействия и организации общества будет выступать государство.
Видимо, акцент на роли государства в организации социально-режимного регулирования действительно необходим. Однако не следует исключать разграничение между режимным регулированием, осуществляющимся в интересах всего общества, и режимным регулированием, осуществляющимся в интересах государства. Действительно, деятельность государства, его органов будет основой в формировании конструкций режимного регулирования. Государство (в лице своих органов и институтов) будет тем субъектом, который формирует общие режимные предписания, реализующие и защищающие интересы общества, государства, субъектов федерации и т. д. В то же время те же субъекты федерации располагают полномочиями по формированию режимных предписаний, касающихся организации движения публичных денежных средств как на их территории, так и за счет источников, на ней находящихся. Именно поэтому, на наш взгляд, режимное регулирование на уровне финансово-правовой отрасли объективно предполагает участие как в нормотворчестве, так и в нормоприменении не только государства в целом, но и всех субъектов, которым законодатель делегировал соответствующие полномочия (субъекты федерации, муниципальные образования).
Свойство правового режима предполагает согласование формальных и материальных аспектов. Именно поэтому правовой режим характеризуется не столько направленностью правового регулирования, что выражается через формальные признаки, сколько материальными признаками, выражающими степень его приемлемости или неприемлемости для интересов различных субъектов права29. С. С. Алексеев при этом акцентирует внимание на том, что для правового режима важна степень жесткости юридического регулирования, наличие ограничений или льгот, границы правовой самостоятельности субъектов30. Для процессуального правового режима в качестве системообразующего признака выступает именно цель, на достижение которой и направлены правовые средства. Именно за их счет формируются возможности реализации конкретных предписаний в отношении регулирования поведения участников.
М. М. Султыгов отмечает, что в области правового режима неслучайно проявляются разные способы правового регулирования, но во всех режимах это преимущественно определяет его особый настрой: способ обычно является приоритетным или же доминирует над другим; таким образом, приоритетный способ выступает в роли определяющего в правовом регулировании и в то же время создает определенный специфический вектор или же подходящую для себя атмосферу, то есть «климат»31. Способ и метод правового регулирования является тем базовым началом, которое определяет природу и специфику конкретного правового режима.
Ряд авторов акцентируют внимание на необходимости осуществления управления в особых условиях, к которым относят чрезвычайные ситуации природного и технологического характера, чрезвычайное положение, военное положение, а также другие обстоятельства, которые вызывают нарушение нормальных условий жизни и необходимость формирования управления, приспособленного для их преодоления32. В целом с подобным подходом можно согласиться. Однако необходимо иметь в виду, что в данном случае речь идет о неопределенной разновидности отраслевых режимов – о специальных режимах, применение которых предполагает наличие специфических обстоятельств, порождающих особые отношения и специфические формы режимного регулирования.
Несмотря на то, что режимное регулирование почти полностью переместилось с узковедомственного уровня на законодательный, в нормативной сфере соответствующий юридический механизм часто не работает, например, из-за того, что закон нечетко прописан или же отсутствуют необходимые элементы, которые обеспечивают непрерывную работу, а также в результате ошибок юридической техники, что впоследствии негативно отражается на качестве процесса правоприменения33. Формирование режимных требований на высшем нормотворческом уровне направлено на обеспечение последовательности и структурированности законотворческой деятельности. При этом важным является соблюдение сквозных принципов в режимном регулировании отраслевых отношений. Основываясь на нормах Конституции Российской Федерации, формируя основы их реализации в нормах кодифицированных законов, детализация их осуществляется через систему подзаконных актов. Именно поэтому необходимо четкое соответствие друг другу предписаний различных уровней нормативных правовых актов.
Сегодня, несмотря на большое количество значений дефиниции «правовой режим» в правовой литературе, данное понятие еще комплексно не освещено и преимущественно используется в отдельных отраслях права для того, чтобы охарактеризовать объекты правового регулирования. Например, можно найти следующее определение правового режима в отношении объектов правового регулирования: «Правовой режим информации – это характеристика информации как объекта правоотношений, следующей из ее нематериальной природы»34.
Проблема осложняется и тем, что даже в рамках узкоотраслевых исследований термин «правовой режим» нередко используют как «повседневный», его считают уже известным и, следовательно, не нуждающимся в уточнении. Следствием этого является рост числа научных исследований, в которых правовой режим используется для характеристики объектов правового регулирования, видов деятельности субъектов права и в которых в большинстве случаев неоправданно не учитывается цель и настоящая сущность данного понятия в системе правового регулирования. Пренебрежение системным раскрытием содержательного наполнения основных дефиниций, формализм при их применении могут привести к искажению их сущностной основы, негативно сказаться как на конкретном научном исследовании, так и на формировании доктринального фундамента дальнейших научных поисков в соответствующем направлении.
Ю. А. Крохина, анализируя содержание налогово-правового регулирования, обращает внимание на то, что объектом налоговых правоотношений является все то, по поводу чего между субъектами налоговых отношений формируется определенная правовая связь35. Естественно, все это распространяется и на иные разделы финансово-правовой отрасли. Именно с наличием объекта налогообложения она связывает предпосылку и необходимое условие возникновения налогового правоотношения: «Обязанность по уплате налога может возникнуть только при наличии объекта, подлежащего налогообложению»36. Таким образом, наличие объекта порождает обязанность осуществления определенных действий субъектами налоговых правоотношений. Естественно, при этом необходимо учитывать и ситуацию, когда наличие объекта может и не порождать необходимости реализации субъектами налоговых правоотношений своих прав и обязанностей. В данном случае речь идет о сложном юридическом факте, порождающем налоговые правоотношения. Например, обязанность уплаты отдельных налоговых платежей, возникающая при пересечении таможенной границы, гарантируется не только наличием непосредственного объекта налогообложения, но и определенным действием налогоплательщика – пересечением таможенной границы.
Выяснение содержания правового режима является довольно важным и на современном этапе развития юридической науки. Это связано с двумя обстоятельствами. Во-первых, понятие правового режима еще не трансформировалось в своеобразную разновидность «правовых аксиом». Во-вторых, особенности правового режима в отдельных отраслях права принципиально различаются, что обусловливает их корректировку в зависимости от изменяющихся общественных отношений, либо возникающих как сфера правового воздействия, либо кардинально меняющихся.
Безусловно, что, анализируя природу правового режима, целесообразно рассматривать его через конструкцию определенного порядка поведения участников отношений. Г. С. Беляева первичную основу для наиболее подходящего определения правового режима как раз и связывает с особым порядком правового регулирования, служащим для беспрепятственной реализации основных целей правового регулирования (в том числе интересов субъектов права)37.
Соотношение конструкций правового режима и правового регулирования связывается с целым рядом характеристик38. Прежде всего, исходя из того, что правовой режим является инструментом, средством правового регулирования, естественно, что он требует соответствующего нормативно-правового закрепления. Более того, речь идет не просто о соответствии правового оформления определенной сферы общественных отношений, но и о таком закреплении, когда оно приобретает обязательный характер через определенную совокупность нормативных предписаний.
Обязательность правового закрепления конструкций правовых режимов объективно связана и с соответствующей иерархией законодательных актов. Если концептуальные исходные начала правовой природы режимов отражаются в конституционных нормах, то регулирование отраслевых особенностей, имеющих в то же время родовой характер, содержится в законах и кодексах. Подзаконные же акты предполагают детализацию уже видовых черт и особенностей отраслевых или подотраслевых режимов.
Если исходить из того, что правовые режимы нацелены на урегулирования определенного порядка поведения участников правоотношений, то абсолютно логично связывать их характеристику с наличием специфической цели, определяющей достижение особого порядка правового регулирования39. В определенном смысле можно говорить о соответствии целей правового регулирования и правового режима. Так, если целью правового регулирования в целом является урегулирование поведения участников правоотношений, то целью правового режима является установление и обеспечение определенного порядка поведения участников этих отношений. «Цель правового режима можно определить как предполагаемую или закрепленную государством идеальную модель какого-либо социального явления (состояния, процесса), достигаемую при помощи реализации правовых средств, входящих в его (правового режима) состав»40.
Критерий цели правового режима является одним из оснований классификации отраслевых правовых режимов. Так, Ю. А. Тихомиров на этом основании дифференцирует административно-правовые режимы на: а) административно-правовые режимы для определенных государственно-правовых состояний; б) административно-правовые режимы, призванные обеспечить функции управления и сферы деятельности; в) легализующие режимы, касающиеся как официальной регистрации юридических и физических лиц, так и регламентации нормативных требований к видам деятельности41.
Определяя место правовых режимов в общей конструкции системы правового регулирования, необходимо исходить из того, что они устанавливают не просто порядок регулирования, а особый порядок сочетания правовых средств (дозволений, запретов, позитивных обязываний, рекомендаций, стимулов и ограничений)42. Особенность порядка принципиально отражается и в системности структурирования правового режима. Обеспечивая цельность правового регулирования, система режимов предполагает определенную иерархическую структуру, когда режимное регулирование, базируясь на общетеоретических исходных началах, детализирует их в условиях публичного и частноправового регулирования, отдельных отраслевых конструкций, закрепляя подотраслевые и институциональные требования к определенному порядку поведения. В основе подобного структурирования лежит не только детализация предмета регулирования, но и особенность соотношения и согласования интересов участников отношений, создание баланса интересов для оптимального варианта реализации цели назначения соответствующего правового режима.
Характеризуя возможность применения подобной конструкции в налоговых отношениях как разновидности финансовых, Ю. А. Крохина основывается на мнении А. В. Малько, который определяет правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств, создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права43. Основываясь на этом, она приходит к выводу о содержании налогово-правового режима и его разновидностях: общему и специальному налогово-правовым режимам, соотношение между которыми определяется такими особенностями, как область налоговых отношений и характер налогово-правовых норм44.
Правовой режим предполагает именно реализацию определенного порядка регулирования, специальное воздействие на уже осуществляющееся поведение участников отношений. При этом важность указания Ю. А. Тихомирова, на наш взгляд, связывается с глобальной системностью, что означает наличие соответствующего целеполагания как на стадии нормотворчества, так и на стадии нормоприменения. В этих условиях цель при формировании правообразующей воли сводится как к обеспечению четкости в нормативном предписании, так и в целесообразности корректировки его на основе правоприменения в последующем.
Н. И. Матузов и А. В. Малько рассматривают правовой режим как особый порядок правового регулирования, который выражается в определенном соединении юридических методов и формирует необходимое социальное положение и конкретную степень возможности или невозможности для удовлетворения интересов субъекта права45. Принципиально важным в этом определении является нацеленность режимного регулирования через правовые конструкции на удовлетворение интересов участников отношений. Нам представляется основным в этом утверждении даже не столько удовлетворение интереса, но достижение баланса интересов. При этом даже не важно, идет ли речь о правовых способах разрешения конфликта, противостоянии сторон в правоотношении, но в любом случае даже в действиях отдельного субъекта отношения реализуются интересы группы субъектов.
Принципиальным условием для достижения баланса интересов является не только четкое, аргументированное формирование правового статуса, закрепление прав, обязанностей, полномочий участников правовых режимов, но и логичное, взаимосвязанное соотношение элементов правового статуса между противостоящими друг другу в правоотношениях субъектами. «Поведенческие роли людей в немалой степени отражают и порождаются их правовым статусом. “Нормативная” ориентация и своего рода “заданность” влияют на их стремление, на очевидные и скрытые предпочтения… Вектор смещения сигнализирует либо об изъянах норм, либо об акцентах поведения людей. И в любом случае на это надо реагировать»46. Именно оперативность в подобном реагировании и является одним из основных условий достижения баланса интересов.
Например, речь идет об индивидуальных действиях налогоплательщика, который уплачивает налог. В зависимости от своевременности, полноты уплаты налога в его действиях сталкиваются и сочетаются интересы: а) непосредственно плательщика (физического или юридического лица); б) субъекта властных полномочий (контролирующего органа, наделенного государством соответствующими полномочиями по контролю за исполнением плательщиком своей налоговой обязанности); в) государства или административно-территориального образования (фактически получателя и собственника денежных средств, перечисляемых в виде налогов и сборов в доходную часть соответствующего бюджета). В данном случае речь идет о действиях законопослушного плательщика, вовремя и полностью уплатившего налог.
При характеристике правового режима как результата нормативно-правового воздействия необходимо учитывать, что он отображает не столько результат, сколько систему условий осуществления правового регулирования, определенный порядок действия права, направленный на реализацию определенной цели и достижение определенного результата. Назначением правового режима является достижение желаемого социального состояния, формирование и закрепление правовыми формами пути достижения необходимого результата. Абсолютно логичной в свете этого является данная Н. И. Матузовым и А. В. Малько характеристика правового режима как специфической функциональной характеристики права47. Именно поэтому понятия правового режима и правового регулирования представляют собой неразрывную конструкцию, в условиях которой режим связывается с порядком, результатом, определяющим специфику правового регулирования.
А. В. Поляков, анализируя действие права в пространственно-правовой коммуникации, предлагает специфическую трактовку правовой системы. Он рассматривает ее как «целостную правовую смысловую коммуникацию, включающую два блока: информационную коммуникацию и поведенческую коммуникацию»48. Связывая подобную конструкцию с назначением и смыслом действия права, который может быть раскрыт только в рамках правовой системы, фактически акцентируется внимание и на роли режимного регулирования в этой ситуации. Действительно, правовое предписание, обеспечивая информационную коммуникацию, показывает участникам отношений последствия соблюдения или несоблюдения правила поведения, закрепленного в правовой норме. В то же время поведенческая коммуникация связана самым непосредственным образом уже с реализацией информационной коммуникации осуществления действий (активных или пассивных) участниками отношений, которая как раз и предполагает действие субъектов в условиях соответствующих правовых режимов.
Характеристика правового режима предполагает объективную необходимость в системном подходе к уяснению его природы. В этой связи важным моментом является установление связей с другими элементами правовой системы, соотношение его с правовыми нормами, правоотношениями и т. д. В. Б. Исаков, анализируя природу правового режима, характеризует его как социальный режим определенного объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических методов, главная особенность которого заключается в том, что он возникает, закрепляется и регулируется правом и основан на праве49. Таким образом, опосредованность правового режима правовыми нормами, гарантированность его реализации определенной совокупностью юридических методов, обусловленность динамикой правоотношения и определяют природу режимного регулирования.
На активный характер регулирования динамики правоотношений обращает внимание и С. С. Алексеев50. Он рассматривает его как социальный режим определенного объекта, нормативно закрепленного и обеспечиваемого юридическими средствами, что связывает его с особым соотношением взаимодействующих между собой дозволений, запретов и позитивных обязываний, которые и определяют особую нацеленность регулирования. С. С. Алексеев подчеркивает, что понятие режима «несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического реагирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»51. Правовой режим фактически оживляет статичные нормативные предписания, добавляет динамику в применение соответствующих правовых средств, устанавливает и гарантирует функционирование всего комплекса правовых инструментов. Именно в этих условиях при рациональном и взвешенном соотношении обязываний, дозволений и запретов право оживает и превращается в активный инструмент упорядочения поведения участников отношений.
Правовой режим представляет собой системное явление в механизме правового регулирования. В одних случаях с понятием правового режима связывают определенную систему юридических средств, в других – объект, функционирование которого обеспечивается в условиях режимного регулирования. С определенным распорядком действия права, обеспечивающим наступление желаемого социального эффекта, связывается содержание правового режима как функциональной характеристики права в целом52. Нередко понятие правового режима применяется как обобщающая правовая характеристика отрасли права в целом53. Таким образом, характеристика правового режима в целом представляет собой определенную теоретическую конструкцию, которая объективно предполагает детализацию особенностей в рамках отраслевых режимов. При этом и единство отраслевых режимов весьма условно, поскольку в рамках отдельной отрасли уместна детализация единого отраслевого режима по составляющим (институтам или подотраслям), что предполагает уточнение режимного регулирования на уровне более простых, чем отрасли совокупностей, правовых норм.
Принципиально важно, на наш взгляд, связывать содержание правового режима с определенным порядком реализации правовых норм. В контексте этого нам хотелось бы поддержать позицию Э. Ф. Шамсумовой, которая рассматривает правовой режим как особый специальный порядок регулирования, выражающийся в комплексе мер, сочетающих возможные дозволения, позитивные обязывания и необходимые запреты, создающих определенную направленность регулирования, и как результат регулятивного воздействия на определенные общественные отношения путем использования соответствующего набора юридических средств54. Нам представляется особенно важным то, что режим в данном случае связывается именно с результатом регулятивного воздействия юридическими средствами на определенные общественные отношения, формирующиеся на стыке отраслевого регулирования. Иными словами, в данном случае речь идет о законченном системном комплексе материальных и процессуальных форм, урегулировавших соответствующий вид общественных отношений.
Кроме того, Э. Ф. Шамсумова связывает правовой режим с установлением «механизма обеспечения фактической реализации системы стимулов, нормативов, гарантий, запретов, обязываний, ограничений, а также их компетентное исполнение, применение мер принуждения и привлечение виновных к ответственности»55. В контексте этого определения хотелось бы уточнить, что режимное регулирование, на наш взгляд, должно касаться не исключительно компетентного исполнения, но также и ситуаций, связанных с некомпетентной реализацией полномочий либо прав и обязанностей и, соответственно, наступления неблагоприятных последствий для субъектов, которые это допустили.
На современном этапе актуальной является дискуссия по поводу того, что же считается правовым режимом. Д. Н. Бахрах отмечает, что правовой режим является официально установленным особым порядком правового регулирования, отражающим комплекс юридических и организационных средств, которые используются с целью закрепления социально-правового состояния объектов, на которые он направлен и который характеризуется следующими чертами: а) при помощи используемых правовых средств образуются особые правила поведения, которые устанавливаются на официальном уровне, а также обеспечиваются наличием комплекса организационно-правовых мер; б) правовое регулирование целенаправленно осуществляется в интересах определенного носителя правового режима; в) специально созданные правила имеют целью создать условия, которые будут препятствовать нарушению статуса носителя режима, а также поддерживать указанные параметры его деятельности; г) деятельность субъектов, которые реализуют правила правового режима, базируется на единых принципах права, единых правовых формах и осуществляется в строгом соответствии с установленным механизмом реализации прав и обязанностей; д) в нормативных актах закреплено конкретное правовое состояние объекта или процесса, которое отличается от других сфер правовой действительности и выражается в устойчивых взаимосвязях носителя режима с другими социальными объектами56.
А. В. Малько утверждает, что правовой режим является выражением нормативности права, но выражением высшего уровня, который объединяет в целостную конструкцию конкретную совокупность правовых средств57. С. С. Алексеев правовым режимом называет своего рода укрупненную конструкцию в едином арсенале правового инструментария, который объединяет в большой массив указанный комплекс правовых средств58. О. В. Рахматулина определяет правовой режим как комплекс средств, которые направлены на достижение какой-нибудь конкретной общественной цели59. Таким образом, содержание правового режима связывается с совокупностью устоявшихся правовых средств, нормативных механизмов и императивных требований, которые определяют порядок регламентации отдельной сферы общественного взаимодействия.
1.3. Содержание правового режима и элементы его юридической конструкции
Перед осуществлением классификации правовых режимов необходимо определить дефиницию «правовой режим». «Режим» происходит от французского слова régime – управление. Эта категория подразумевает «комплекс мероприятий, правил и норм для достижения какой-нибудь цели»60. При этом мы должны понимать, что в специально-юридическом смысле режим обобщенно понимается как руководящая модель, применяемая в целях упорядочения конкретной группы общественных отношений.
Понятие, механизм, элементы правового режима так же, как и все средства правового регулирования, должны быть обязательно закреплены на нормативно-правовом уровне. Благодаря закреплению конструкции правовых режимов в нормативных правовых актах различных уровней в письменной форме становится возможным:
а) четко определить комплекс юридических средств, применяемых для того, чтобы регулировать общественные отношения;
б) обеспечить субъектам, которые были вовлечены в поле правового режима или намерены присоединиться к «режимным» отношениям, информацию о правилах деятельности в рамках этого режима и таким образом настроить последних на поведение, согласованное с предписаниями права.
В частности, в качестве стимула можно рассматривать намерение реализовать свои права или законные интересы в общерегулятивных правоотношениях или избежать возможного привлечения к юридической ответственности в охранительных правоотношениях61. Природа правового режима познается через призму системного анализа нормативных предписаний той или иной отрасли права.
В основе организации активного поведения участников режимного регулирования лежит определенная цель, которая закладывается как системообразующее требование соответствующего правового режима. «Отсюда понятны сложность и противоречия процесса формирования и выражения правообразующей воли. Имеются в виду процедуры, этапы, публичные объявления о намерениях правового регулирования, использования собственных аргументов и желаний слышать оппонентов, сторонников и экспертов. Тогда возможны известные действия по созданию общеобязательных правил поведения»62. Если просто исходить из того, что это комплекс правовых норм, система предписаний, то можно прийти к пониманию правового режима как статичной конструкции, что более принципиально отражается через такие понятия, как «институт права», «подотрасль права», «отрасль права» и т. д.
Практически любая публично-правовая отрасль характеризуется системой построения, в которой четко представлены как институты, так в ряде случаев и подотрасли. При этом при анализе институционального или подотраслевого регулирования необходимо учитывать и возможность формирования связей на стыке нескольких отраслевых институтов или подотраслей. «В свете этого представляется принципиально важным сквозное согласование родовых правовых моделей в регулировании отраслевых или институциональных отношений… С одной стороны, необходимо сохранить определенное межотраслевое юридическое понятие как общепонимаемый знаменатель… С другой стороны, оно безусловно должно отражать и специальные особенности отрасли, в которой применяется»63. Естественно, в первом случае речь идет о сквозных юридических понятиях (юридическое лицо, физическое лицо, способ обеспечения исполнения обязательств и т. д.), что одинаково востребовано как в публично-правовом, так и в частноправовом регулировании. Однако определенные правовые конструкции возникают и на стыке подотраслевого или институционального регулирования. Так, механизм налоговых поступлений одинаково востребован и рассматривается и как одна из основополагающих конструкций в налоговом праве, и при формировании доходов бюджетов в бюджетно-правовом регулировании.
Л. К. Терещенко, характеризуя целостную систему информационного права, подчеркивает, что в ее рамках сформировались объективные предпосылки выделения института доступа к информации. «Для выделения института права необходимо определить особый вид общественных отношений, регулируемых нормами права, составляющими в совокупности данный правовой институт… Применяя к ним признаки правового института, можно утверждать, что имеет место однородность фактического содержания, юридическое единство и законодательная обособленность норм, регулирующих отношения… целостность нормам данного института придают особые юридические механизмы»64.
Принципиально важно связывать содержание правового режима с его социальной природой, поскольку в данном случае четко прослеживается его главная черта – социально-юридический характер. При такой характеристике неразрывным представляется социальное содержание и правовая форма. Следует согласиться с А. В. Малько, который в таком подходе видит конструктивность понятия правового режима, что позволяет гарантировать ему широкое использование и анализировать правовую форму в тесной, неразрывной связи с содержанием регулируемых отношений65. При этом социальный режим выражает относительно стабильную взаимосвязь социального объекта с другими социальными объектами, которая обеспечивает достижение определенных целей66. Именно социальный режим определяет стабильные взаимоотношения одного социального объекта с другими. Причем эти взаимоотношения обуславливают активные взаимодействия для достижения определенных целей.
«Активное правомерное поведение будет явственно выражать себя на всех стадиях правового регулирования – от зарождения правовых идей, концепций и правовых актов до их реализации»67. Принципиально важен акцент именно на правомерном поведении. Понятно, когда речь идет о процедурном регулировании в условиях соответствующего правового режима правомерного поведения определенной категории субъектов соответствующих отношений. В то же время нельзя исключать и неправомерного поведения, когда участники отношений нарушают соответствующее нормативное предписание. Однако при этом критерий правомерности будет смещаться к оценке поведения противостоящего нарушителю субъекта и таким образом гарантировать правомерность поведения последнего, гарантирующего либо предотвращение правонарушения, его контрольные функции, либо правомерное негативное реагирование властвующего субъекта на неправомерное поведение правонарушителя.
Д. Н. Бахрах, развивая теорию правового режима, связывает его с совокупностью правил, закрепленных и гарантированных правовыми нормами, которые регулируют деятельность людей. При этом понятие режима он сопоставляет с понятием правового статуса68. Принципиально соглашаясь с мнением ученого, хотелось бы уточнить один момент. На наш взгляд, наделение того или иного субъекта правами и обязанностями, определенными полномочиями недостаточно полно выражает содержание правового режима. Видимо, режим более аутентичен активным, действующим средствам регулирования поведения участников. И просто наличие правового статуса, закрепленного в соответствующем нормативном предписании, еще не отражает характер и нацеленность действия режимного предписания. Нам представляется, что более точно правовой режим связывать не столько с наличием прав и обязанностей у того или иного субъекта правоотношения, сколько с их реализацией.
Детализируя подход к характеристике содержания правового режима, Д. Н. Бахрах определяет его как комплекс общественных отношений определенного вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридических организационных средств; систему норм, регулирующих деятельность отношений между людьми по поводу определенных объектов69. Именно поэтому наличие правового режима определяется как спецификой общественных отношений, так и типом, характером форм и методов деятельности, что корректирует и определяет правовой статус участников отношений, на которых направлено подобное режимное регулирование. Назначение правового режима – обеспечить устойчивое нормативное регулирование определенной группы общественных отношений, оптимизировать связи участников этих отношений по поводу определенного объекта. В этих условиях стабильность правовых режимов корректируется согласованием их с изменяющимися общественными отношениями, что обусловливает определенную эластичность юридических форм воздействия на отношения, являющиеся предметом правового регулирования.
Финансовые отношения предполагают режимное участие нескольких совокупностей правовых норм. Если рассматривать финансовые инструменты, свойственные частноправовому регулированию (деньги, доход, цена, прибыль), то объективно будут использоваться гражданско-правовые и хозяйственно-правовые режимы. Выделение в финансовых отношениях совокупности публичных отношений, связанных с движением публичных денежных фондов, обеспечивает использование финансово-правовых режимов. Рассматривая экономические отношения (и финансовые в том числе) как сложный социально-экономический феномен, Е. М. Ашмарина и Г. Ф. Ручкина подчеркивают, что «структурирование норм права в блоке не является застывшим, стационарным явлением, а находится в постоянном диалектическом движении и перемещении в зависимости от различных факторов», в условиях чего «возникает необходимость выведения целостного блока институтов и систематизации их в соответствии с единой структурой»70.
Закрепление определенных правовых режимов через нормативные предписания различных уровней четко определяет комплекс юридических средств, с помощью которых и будет осуществляться регулирование данного вида общественных отношений. В то же время через закрепление в правовой форме соответствующих правил поведения до участников отношений, которым они адресованы, доводится требование о характере, порядке и т. д. их действий. Общий правовой режим, детализирующийся в зависимости от типа отрасли права, ее предмета и метода, обеспечивает определенную ожидаемость и предсказуемость нормативного регулирования. Причем подобная предсказуемость связывается с наступлением определенных последствий, как благоприятных, так и неблагоприятных для участников отношений.
Содержание понятия правового режима отражается и в его признаках, о которых речь шла выше. Отдельные авторы акцентируют внимание на системном представлении о совокупности признаков правовых режимов. Так, Э. Ф. Шамсумова относит к этим признакам следующие: а) режимная урегулированность отношений обязательно предполагает законодательно закрепленный порядок деятельности участников отношений; б) порядок действий в условиях правового режима имеет специальный характер, то есть предполагает особый набор субъектов, специальную цель режимного регулирования и конкретный результат, который должен быть достигнут; в) правовой режим сочетает общую направленность на урегулирование типовых однородных общественных отношений с корректировкой индивидуального поведения лиц, на урегулирование которых направлены режимные предписания; г) правовой режим характеризуется определенной стадийностью или последовательностью закрепленных норм от момента возникновения оснований режимного регулирования до момента прекращения его и применения в случае необходимости обеспечительных способов и санкций; д) содержание правового режима обусловливается его нацеленностью на определенный объект, при котором в качестве объекта выступает особенная разновидность общественных отношений, выражающая содержание регулируемых отношений, тогда как режим определяет форму регулирования этих отношений71. Г. С. Беляева выделяет такие признаки правовых режимов: а) правовой режим подлежит обязательному нормативно-правовому закреплению; б) специфическая цель правового режима – создание особого порядка правового регулирования; в) особый порядок регулирования, состоящий в особом сочетании правовых средств; г) создание благоприятных (неблагоприятных) условий для удовлетворения интересов субъектов права; д) системный характер правовых режимов; е) комплексный характер правовых режимов; ж) особая структура правового режима72.
В значительной мере и указанные системы признаков правовых режимов, и отдельные из них, на которых мы останавливались выше, довольно схожи. Относительно же системных подходов хотелось бы уточнить некоторые моменты. Во-первых, видимо, нормативно-правовое закрепление правового режима, особый порядок регулирования, предполагающий сочетание правовых средств, в значительной мере совпадают. Во-вторых, нам представляется логичным в условиях режимного регулирования делать акцент не на удовлетворении интересов субъектов права, а на достижении баланса интересов этих субъектов. В-третьих, учитывая соотношение системности и комплексности в характере правовых режимов, важно иметь в виду, что если мы понимаем под комплексностью отраслевое соотношение методов регулирования, то оно возможно лишь в рамках однородной совокупности правовых норм, исключающих конкуренцию правовых отраслей. Именно поэтому мы склоняемся в данном случае к акценту на системность, а не на комплексность в условиях режимного регулирования.
Таким образом, на наш взгляд, содержание правового режима необходимо связывать с наличием следующих признаков:
1. Правовой режим – разновидность социального режима. Применение целостного комплекса социальных регуляторов, направленных на гарантирование определенного порядка поведения участников в сочетании с различными способами воздействия на это поведение, предполагает особую роль правовых норм. Основным критерием разграничения норм социального поведения является субъект, гарантирующий учет и соблюдение участниками отношений требований соответствующей нормы. Субъектом, гарантирующим соблюдение требований правового режима, выступает государство, которое не только устанавливает правила поведения, контролирует точность и своевременность исполнения этих правил, но и имеет возможности принуждения.
2. Режимные предписания закреплены и гарантированы правовыми нормами, которые обеспечиваются соответствующими юридическими методами. Закрепленность правил режимного регулирования в соответствующих правовых нормах отражает содержание, особенности методов правового регулирования, которыми гарантируются эти правила. Дифференциация юридических методов в зависимости от содержания публично-правового или частноправового регулирования детализируется отраслевыми критериями. В рамках отдельных отраслей возможна детализация юридических методов в зависимости от задачи подотраслевого или институционального режима.
3. Правовой режим гарантирует и обеспечивает определенный порядок поведения. Он ориентирован не просто на упорядочение поведения участников отношений, а на установление определенного, последовательного порядка поведения участников как относительно объекта регулирования, так и относительно поведения других участников. При этом принципиальное значение имеет последовательная логичность, сменяемость стадий, выражающих этот порядок поведения, при котором последующая стадия не может наступить до окончания предыдущей, и момент окончания предшествующей стадии совпадает с моментом возникновения или начала последующей стадии, определяющей порядок поведения субъектов соответствующего правового режима.
4. Правовой режим предполагает целевое воздействие на поведение субъектов как объект режимного регулирования и достижение желаемого социального состояния (благоприятного или неблагоприятного). Воздействие на объект характеризует правовое регулирование в целом, именно таким образом осуществляется упорядочение поведения участников соответствующих отношений. Особенностью режимного регулирования является выделение определенной цели, конкретизирующей не только набор субъектов, но и характер и особенности их поведения с целью достижения соответствующего желаемого социального состояния. Последнее может иметь как благоприятный, так и неблагоприятный характер.
5. Правовой режим гарантирует удовлетворение интересов субъектов режимного регулирования через обеспечение баланса этих интересов. В основе соответствующего правового режима находится ориентированность на согласование целей, лежащих в основе организации поведения субъектов, заинтересованность их в реализации присущих им интересов. В то же время ориентированность на достижение в условиях режимного регулирования исключительных интересов только одной категории субъектов за счет игнорирования или минимизации интересов других субъектов приведет не просто к торможению сбалансированного правового регулирования, но к разрушению механизма правового регулирования в целом. Именно поэтому принципиально важным является формирование за счет правового режима системы сбалансированности интересов участников отношений.
6. Правовой режим предполагает сочетание материального и процедурного регулирования. Материально-процедурное регулирование отношений в условиях соответствующих правовых режимов предполагает процедурное обеспечение соответствующих материальных норм. В этих условиях требования норм материального права должны гарантироваться соответствующими процедурами реализации тех предписаний, которые в них заложены. Без соответствующей процедуры в условиях режимного регулирования требование материальной нормы реализовано быть не может.
Таким образом, под правовым режимом следует понимать особую разновидность установленного в правовой форме социального режима, функционирование которого предполагает целевое воздействие на объект режимного регулирования посредством задействования совокупности норм материального и процессуального права и неукоснительного исполнения предусмотренных в этих нормах предписаний, что последовательно гарантирует определенное поведение субъектов в целях достижения желаемого социального состояния на основе учета интересов субъектов режимного регулирования и соблюдения баланса этих интересов.
Важным при анализе конструкции правового режима является системный подход. Совокупность элементов правового режима позволяет, по мнению Д. Н. Бахраха, выделить в их структуре содержательную и формальную стороны. Первая из них охватывает цель, причины существования данного режима, его организационные и экономические элементы, порождающие соответствующие действия. Юридическая сторона определяет, кто, на какое время, на какой территории устанавливает режим, процедуру его введения, изменения и отмены, а также систему «режимных» обязанностей и прав73. Иными словами, правовой режим представляет собой не упрощенное явление, исключающее внутреннее структурирование, а систему, сочетающую взаимосвязанные друг с другом элементы. Особенность каждого правового режима определяется и детализируется элементами, которые раскрывают его природу и составляют целостное представление о характере и содержании управленческого регулирования в условиях применения данного правового режима.
1. Объект режимного регулирования. С учетом динамичной природы режимного регулирования, активного характера воздействия на поведение участников отношений принципиальным является выяснение направленности воздействия режимов. Определяя объект режимного регулирования, в некоторых случаях пытаются акцентировать внимание на определенных разновидностях материальных носителей, по поводу которых и формируется отдельный правовой режим. Так, например, довольно часто предмет финансового права определяется как однородные общественные отношения по поводу движения публичных денежных средств.
«Одним из объективных факторов, обусловливающих необходимость проведения государством финансовой деятельности, является перераспределение национального дохода в денежной форме и связанная с этим его включенность в денежное обращение… денежное обращение пронизывает всю финансовую систему. Особую роль деньги играют в рыночной экономике, являясь важнейшим ее атрибутом»74. Важно при этом, связывая деньги и финансы, в то же время разграничивать момент (или контекст), когда деньги становятся инструментом финансового права. Безусловно, категория денег присуща и частноправовому регулированию, поскольку она опосредует многие разновидности гражданско-правовых договоров (договор купли-продажи, договор займа и т. д.). Опосредуя на заре развития товарно-денежных отношений сделки обмена, в характеристике денег первоначально аккумулировалось частноправовое значение. Однако полноценной конструкцией деньги становятся только тогда, когда государство вовлекает их в систему государственных инструментов, обеспечивающих его существование. С этого момента деньги и назначаются, и гарантируются государством.
Рассматривая деньги как объект финансово-правового регулирования, Н. М. Артемов, Л. Л. Арзуманова и А. А. Ситник сопоставляют экономическое понимание денег, раскрываемое через их функции, и правовое. Последнее предполагает участие нескольких отраслей права в их характеристике. При этом как категория финансового права деньги связываются с их финансово-правовой природой, выражающейся в государственной денежной регалии75. Деньги, по их мнению, представляют собой «особые знаки, чье наименование закреплено в нормативно-правовых актах, в соответствии с которыми таким знакам придается платежная сила, выраженная в количестве денежных единиц, а также определяется порядок эмиссии и обращения с тем, чтобы они служили законным платежным средством на всей территории данного государства»76.
Обретение деньгами публично-правового характера, однако, не превращает их в финансы. Последние аккумулируют отношения, связанные с движением денег публичных субъектов, а это движение может обусловливать включение в сферу правового регулирования и безденежные отношения. Например, речь может идти об определенных запретах для отдельных участников, не опосредованных расходованием или получением ими денежных средств. К финансовым отношениям можно отнести также отношения по поводу режима обращения имущества, находящегося в налоговом залоге, и т. д. Иначе говоря, понятие финансов значительно шире понятия денег.
В связи с этим может сложиться впечатление, что объектом финансово-правовых режимов, их отдельных разновидностей (бюджетного, налогового, валютного и т. д.) является соответствующая разновидность материальных носителей (бюджет, налоги и сборы, национальная и иностранная валюта и т. д.), однако объектом режимного регулирования будет поведение субъектов соответствующего вида финансовых правоотношений (бюджетных, налоговых и т. д.), которое будет определяться их отношением к данному материальному носителю, а не непосредственно централизованные денежные фонды или налоговые платежи.
Так, например, бюджет как материальный объект обусловливает довольно широкий спектр разнообразных материальных и процессуальных отношений. При этом бюджетно-правовое регулирование связывается с отношениями, возникающими между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношениями, возникающими между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением77. О. В. Болтинова доминирующими в системе бюджетного права выделяет «группы правовых отношений, регулирующих порядок образования доходов, осуществление расходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, опосредующих бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за нарушение бюджетного законодательства»78. Ниже она детализирует систему подобных отношений, производных от материального содержания бюджета. Однако нам хотелось бы подчеркнуть логичность процедурной идеи бюджетного регулирования в этом случае, поскольку материальное содержание бюджета невозможно ни представить, ни урегулировать, ни реализовать без четкого закрепления стадий бюджетного процесса.
Относительно движения денежных средств в виде налога или сбора от плательщика в соответствующую доходную часть бюджета налоговый режим будет связываться с детализацией прав и обязанностей субъектов, представляющих властную и обязанную стороны налогового правоотношения. Так, налоговый режим в данном случае будет выражаться через формирование правосубъектности обязанного лица (плательщика) преимущественно (а в некоторых случаях и исключительно) через закрепление императивных обязанностей и минимизации прав (а иногда и формализации, которая выражается в том числе и в трансформации прав как четких юридических предписаний в пустые лозунги). В это же время правосубъектность налоговых и других контролирующих органов относительно движения налоговых платежей будет ориентирована преимущественно на реализацию прав по отношению к оценке и контролю за поведением налогоплательщика. Таким образом, объектом правового режима всегда будет оценка и корректировка поведения участников отношений, обусловленная отношением субъектов к определенным материальным объектам.
Определяя место объекта направленности действий режимных норм в комплексной конструкции правового режима, его стабильность, длительность воздействия, С. С. Алексеев подчеркивал, что именно это объясняет значение правовых режимов в правовой действительности, когда они позволяют видеть глубокий социальный смыл права и решать социальные задачи в непосредственной связи с содержанием отношений, которые регулируются79. Д. М. Бахрах считает, что понятие правового режима почти совпадает с понятием системы права, если она рассматривается с точки зрения отношений граждан, организаций в связи с определенными объектами80. Особенно актуально при определении природы правового режима указание на ориентированность этой конструкции на отношения граждан и организаций, которые возникают, изменяются и прекращаются в связи с определенными объектами. Отражение подобной характеристики финансового правоотношения связывается с его динамикой, основаниями возникновения, изменения и прекращения81. При этом, естественно, абсолютного совпадения правового режима с системой права либо отраслевого режима с системой определенной отрасли не может быть при рассмотрении отрасли как статичной совокупности правовых норм. Именно применение норм, сосредоточенных в определенном образовании (отрасли, институте и т. д.), в итоге обеспечивает правоприменение и выражает содержание отраслевого правового режима.
2. Характер способа правового регулирования, лежащего в основе соответствующего режима. Фактически подобный элемент связывается с методом правового регулирования. Естественно, что публично-правовые режимы основываются на императивном типе регулирования и предполагают юридическое неравенство субъектов правоотношений. Исходя из этого и формируется совокупность правил поведения, предполагающих реализацию правоспособности участников отношений. Именно этот элемент режимного содержания предполагает ориентацию практически на дееспособность участников отношений в условиях применения того или иного режима.
«Субъект финансового права – это лицо, обладающее правосубъектностью, то есть потенциально способное быть участником финансовых правоотношений, поскольку оно наделено необходимыми правами и обязанностями. А субъект финансового правоотношения – это реальный участник конкретных правоотношений»82. Важно при этом связывать тип участника финансового правоотношения и особенности формирования и закрепления его правосубъектности. В данном случае логично исходить из характера публичных финансовых правоотношений, предполагающих распределение субъектов на группу властных и обязанных. У властных субъектов (государство, муниципальные образования, государственные органы и т. д.) правосубъектность формируется преимущественно через закрепление прав относительно обязанных лиц (плательщиков налогов и т. д.). В то же время у обязанных участников она формируется за счет преимущественного выделения обязанностей.
Более того, те или иные особенности применения метода, соответствующего публичному режиму, обусловливаются конкретными жизненными обстоятельствами, которые породили, изменили или прекратили реализацию нормы права. На наш взгляд, значение данного элемента правового режима обеспечивает сочетание двух тенденций. С одной стороны, формируются рамки возможного поведения участников отношений, представляющих как властную, так и обязанную стороны (в условиях финансового правоотношения). С другой стороны, достигается возможность ограничения произвола в реализации полномочий властвующих субъектов. Таким образом, они имеют право контролировать и вмешиваться в оценку поведения обязанных лиц только в том случае, если им делегировано государством соответствующее полномочие.
Следует согласиться с И. И. Кучеровым, считающим, что «создание специализированных “налоговых” правоохранительных органов… является свидетельством того, насколько то или иное государство придает важное значение делу борьбы с налоговой преступностью. Ведь подобные структуры основной целью своей деятельности имеют выявление, предупреждение, пресечение и расследование налоговых преступлений»83. Ю. А. Крохина подчеркивает, что налоговые органы РФ составляют единую систему контроля. Объектом этого контроля является соблюдение законодательства РФ о налогах и сборах, правильность исчисления, полнота и своевременность внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, а также контроль за соблюдением валютного законодательства, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов84.
3. Наличие специальных участников режимных отношений, представляющих публичного субъекта и реализующих его интересы. Совокупность полномочий подобных органов должна обеспечивать достижение цели соответствующего режима. Например, контроль за соблюдением законности при пересечении таможенной границы лежит на таможенных органах, за своевременной и полной уплатой налогов и сборов – на налоговых органах и т. д. Исходя из этого, компетенция данных органов и охватывает комплекс полномочий, определяющих возможность их деятельности в данной сфере регулируемых отношений.
Таможенные органы, не будучи наделенными полномочиями исключительно в сфере управления движением публичных денежных средств, тем не менее занимают важное место среди органов финансовой деятельности специальной компетенции. «Финансовая деятельность таможенных органов характеризуется тем, что в ее ходе организуются и практически осуществляются образования (аккумуляция), распределение и использование денежных фондов в целях выполнения задач, стоящих перед таможенными органами»85. Естественно, полномочия таможенных органов в сфере финансовой деятельности значительно уже, чем у органов финансовой деятельности, компетенция которых сосредоточена на движении публичных денежных фондов. Реализация полномочий таможенных органов связывается с более узким спектром отношений. Прежде всего это контроль за соблюдением законности по уплате налогов и сборов при пересечении таможенной границы РФ.
В этой связи довольно интересно исследование проблемы усмотрения. Наделение полномочиями отдельного органа, обеспечивающего режимное управление, не исключает как наложения правовых статусов отдельных органов друг на друга и дублирование либо коллизионность в оценке их полномочий, так и неоднозначную трактовку моментов, принципиально важных для реализации полномочий. Последнее наиболее часто проявляется в оценочных понятиях, что является основой для административного усмотрения. Важно иметь в виду, что усмотрение в данном случае связывается не с произволом в принятии того или иного решения властным органом, а с возможностью принять одно из нескольких решений, каждое из которых будет законным.
4. Наличие территориально-временных рамок правового режима. Подобный элемент обеспечивает определенность в территории, на которую распространяется действие определенного режима, времени возникновения, изменения или прекращения режимного регулирования. Правовой режим может распространяться как на территорию всего государства, так и на территорию отдельного региона, территорию, определяемую по иным принципам (например, территория чрезвычайного положения). Временные рамки действия отдельного правового режима могут при этом связываться как с определенной датой, так и с определенным событием или действием. В обоих случаях речь будет идти о достижении конечной цели режимного регулирования и прекращении необходимости в использовании этого режима.
1.4. Режимно-правовое регулирование комплексных общественных отношений
Анализируя сочетание разнотипных видов правовых режимов, важно учитывать комплексный характер общественных отношений. Выделение определенного типа общественных отношений не исключает участия в их регулировании различных отраслей права. При этом комплексность регулирования предполагает совместное участие в упорядочении отношений отраслей, относящихся к различным типам. Например, комплексные общественные отношения, связанные с движением денежных средств, сочетают как публично-правовое, так и частноправовое регулирование. В случае, когда предполагается регулирование движения денежных средств физических и юридических лиц диспозитивными методами, речь идет о применении норм гражданского, хозяйственного и т. д. права. При регулировании движения публичных денежных средств путем использования методов власти и подчинения мы сталкиваемся со сферой применения финансово-правовых норм и соответствующих режимов. Таким образом, под комплексностью общественных отношений, выступающих предметом правового регулирования, мы понимаем сферу воздействия норм отраслей, относящихся к различным типам правового регулирования.
Комплексность в контексте регулирования общественных отношений предполагает два аспекта, связанных с одновременным воздействием норм различных отраслей на определенный тип общественных отношений: во-первых, комплексные общественные отношения, регулирование которых осуществляется одновременно нормами и публичного, и частного права; во-вторых, комплексность общественных отношений может осуществляться и в условиях воздействия нескольких однотипных отраслей права, использующих одинаковый метод правового регулирования. В данном случае можно говорить о совместном воздействии на общественные отношения отраслей публичного права. Свидетельством подобного является императивное воздействие норм административного и финансового права, закрепляющего порядок деятельности участников отношений и реализующего управление их поведением.
Управленческие режимы, которые гарантируются отраслями публичного права, едины по своей природе. В связи с этим Ю. А. Тихомиров подчеркивает, что правовое регулирование предполагает использование различных режимов в зависимости от целей и головных институтов пространства и системы применяемых нормативных регуляторов86. В то же время это не исключает некоторых особенностей, характеризующих отраслевые режимы. Единство административных и финансово-правовых режимов обеспечивается как единством методов регулирования, так и однотипностью отношений, являющихся предметом правового воздействия и граничащих друг с другом. Общее управленческое начало в формировании административно-правовых режимов детализируется в условиях режимного регулирования финансово-правовыми нормами. За счет этого и формируются соответствующие режимы.
Примечательно, что финансовое право как самостоятельная отрасль родилось именно из отрасли с четко выраженным управленческим началом. В середине ХІХ в. развитие правового регулирования и правовой науки объективно привело сначала к появлению в рамках отрасли, охватывающей совокупность правовых норм, направленных на организацию государственного устройства, управления (в широком смысле слова – государственного права), обособленного института, а впоследствии – раздела и отрасли. Подобная совокупность правовых норм в качестве предмета воздействия ориентировалась на регулирование движения государственных денежных средств, что и положило начало появлению финансово-правовой отрасли. Впоследствии предмет его расширился за счет включения в сферу правового воздействия и отношений, характеризующих кругооборот не только государственных денежных средств, но также и средств административно-территориальных единиц, входящих в это образование.
Именно поэтому управленческое начало в режимном регулировании на стыке административного и финансового права связано с детализацией характера финансово-правовых режимов. В то же время необходимо иметь в виду и ряд особенностей, которые свойственны исключительно для финансово-правовых режимов. Прежде всего это касается предмета режимного воздействия. В финансово-правовом аспекте он сужается исключительно до отношений, выражающих движение публичных денежных средств, а не управление в целом. Кроме того, финансовые режимы характеризуются и особенностями субъектного состава, появлением участников, которые определяют исключительно финансово-правовые режимы (валютные агенты87, налоговые резиденты88 и т. д.). Более того, финансово-правовые режимы довольно часто (если не преимущественно) ориентированы на определенные периоды времени, в рамках которых они действуют. Например, одними из центральных категорий, лежащих в основе бюджетного регулирования как центральной финансово-правовой подотрасли, являются понятия бюджетного периода, бюджетного процесса89. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее – БК РФ) бюджетный период составляет 3,5 года. Периодичность также характеризует в этих условиях конструкции бюджетного цикла и бюджетного процесса. Под бюджетным периодом понимается время, в течение которого проходят все стадии бюджетного процесса.
Задачей финансово-правового регулирования является не стабилизация средств в сформированных денежных фондах, а логическое, объективное и поступательное их движение, последовательная смена стадий. Формирование, распределение и использован
...