Читать бесплатно онлайн книгу автора  Делегированное законодательство в правовой системе Европейского союза: теоретико-правовое исследование. Монография

Н.А. Стельникова

Н.А. Стельникова

Делегированное законодательство в правовой системе Европейского Союза. Теоретико-правовое исследование

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341.01

ББК 67.412

С79

Автор:

Стельникова Н. А. – адвокат, член Адвокатской палаты Московской области.

Рецензенты:

Оксамытный В. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Института международного права и экономики имени А. С. Грибоедова;

Энтин М. Л., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой европейского права МГИМО МИД России.

В работе рассматривается круг теоретико-правовых вопросов, касающихся делегированного законодательства. В частности, понятие и причины обращения к делегированному законодательству, проблемы, возникающие при его применении. Впервые рассматривается правовая природа делегированных актов, основные этапы развития данного источника права, процедура принятия и формы контроля, применяемые в отношении делегированных актов в рамках правовой системы Европейского союза. Особое внимание уделяется проблемам, возникающим при их применении.

Работа адресована студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов, а также всем тем, кто интересуется европейским правом и вопросами общей теории государства и права.

УДК 341.01

ББК 67.412

© Стельникова Н. А., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Предисловие

Делегированное законодательство – это явление не недавнего времени. Первые примеры его применения упоминаются в английском праве еще в начале XVI в. Однако на протяжении более четырех веков данный источник права не утратил своей актуальности. Напротив, роль делегированного законодательства возрастает в современном праве. География применения данных актов продолжает расширяться. Сегодня во многих странах мира, в том числе более чем в 30 европейских странах предусмотрено принятие делегированного законодательства. Преимущественно применение делегированного законодательства детально регламентируется в основных законах страны (конституциях). К таким странам относятся Италия, Франция, Испания, Германия, Хорватия, Румыния, Португалия и др. Есть и страны, где данный институт применяется, даже если конституция не содержит положений о нем. К таким странам следует отнести США, Норвегию, Японию и др.

В романо-германском и англосаксонском праве делегированное законодательство рассматривается в качестве самостоятельного источника права.

Применение данного источника права характерно и для такого особого образования как Европейский союз (далее – Евросоюз, ЕС)1. Здесь делегированные акты занимают самостоятельное место в системно-иерархическом построении источников вторичного права в правовой системе ЕС.

В большинстве случаев делегированное законодательство относят к источникам вторичного права. Однако его значение и роль не стоит недооценивать, поскольку оно велико и сопоставимо со значением законов и статутов. Например, «во Франции президентские ордонансы, юридически приравненные по своей обязательной силе к парламентским актам, играют роль важнейших источников государственного права»2.

Важность и значимость данного источника права на современном этапе развития права связано со значительным ростом делегированного законодательства во многих европейских странах, разнообразием причин обращения к данному источнику права, а также множеством сфер, регулируемых данными актами.

Например, в Великобритании делегированное законодательство принимается в гораздо большем объеме по сравнению со статутами. Рост делегированного законодательства отмечается в Италии, Франции, скандинавских странах3. Значительна роль делегированного законодательства в латиноамериканских странах4.

Сегодня многими зарубежными специалистами отмечается, что со стороны законодательных органов практика делегирования законодательных полномочий расширяется, а законотворчество исполнительной власти становится традиционным явлением и скорее нормой, чем исключением5. Более того, некоторые из них указывают, что «делегированное законодательство по сравнению с актами парламента оказывает влияние на жизнь обычных граждан в гораздо большем объеме»6.

В зарубежной литературе за последние 10–15 лет отмечается и возросший интерес к исследованию делегирования законодательных полномочий в США, западноевропейских странах с парламентарными формами правления, а также в Евросоюзе7. Однако именно к исследованию делегированного законодательства в правовой системе Европейского союза прослеживается особый интерес cо стороны западных специалистов. В этой области большую заинтересованность проявляют специалисты из Великобритании и США, Германии и Нидерландов, а также ряда других стран, перечень которых представлен в приложении в таблице №1 на с. 86-88.

В связи с этим исследование теоретико-правовых вопросов делегированного законодательства в правовой системе Европейского союза представляет особый научный интерес для отечественной юридической науки.

В настоящей работе исследуются исторические и теоретические аспекты развития делегированного законодательства. В частности, вопросы относительно причин обращения к делегированному законодательству, сферы, регулируемые данным источником права, проблемы, возникающие при применении делегированного законодательства в Европейском союзе. Указанные вопросы также затрагиваются и в отношении многих других европейских странах, в том числе и тех европейских странах, которые не являются членами Евросоюза.

При подготовке данной работы использовалась отечественная и зарубежная специальная литература, отдельные решения Суда справедливости Европейского союза, нормативные правовые акты институтов Европейского союза.

Глава 1.
Теоретико-правовые вопросы, касающиеся делегированного законодательства

§ 1. Плюрализм в подходах к определению делегированного законодательства

При исследование теоретических и правовых вопросов делегированного законодательства весьма важно понимать объем и содержание данного термина.

Этимологически слово «делегирование» (“delegation”8) происходит от лат. “delegare”, которое означает «делегация», «отсылать, отправлять, перепоручить кому-либо»9; от лат. “delego” – «отсылать, поручать»10.

Однако в зависимости от области исследования термин «делегирование» приобретает свое специфическое значение.

Так, в частности, в области исследования права Европейского союза профессор права Лондонской школы экономики и политических наук при Лондонском университете Т.К. Хартли исходит из того, что «делегирование имеет место во всех случаях, когда орган государственной власти, наделенный властным полномочием, передает свое властное полномочие какому-либо другому органу»11. Однако, с его точки зрения, такое определение не является полным и всеобъемлющим. Для того чтобы оно было таковым, необходимо рассмотреть ряд вопросов. Во-первых, предоставлены ли делегату широкие дискреционные полномочия. Или исполнение этого властного полномочия осуществляется в соответствии с нормами, установленными делегирующим органом власти и являющимися столь ограниченными, что роль делегата является просто исполнительной, т.е. сводится к простому исполнению? В этом случае «делегирование» будет иметь несущественное практическое значение, так как не повлечет изменения, т.е. не будет затронут тот способ, с помощью которого осуществляется это властное полномочие. Во-вторых, может ли делегирующий орган власти осуществлять эффективный контроль в отношении делегата? Такой контроль может реализовываться различными способами. Например, может быть предусмотрено, что решение делегата не вступит в законную силу до тех пор, пока оно не будет подтверждено делегирующим органом власти; или делегирующему органу может быть предоставлено полномочие аннулировать (отменять) решение делегата в определенный период времени. Также такое полномочие может быть осуществлено делегирующим органом по собственной инициативе или на основании обращения к нему третьих лиц или органа, чьи интересы затрагиваются принятым решением. В-третьих, осуществляются ли предоставленные властные полномочия действительно этим органом или реальное решение принимается другим органом? Например, официальное решение может быть принято делегирующим органом власти, а роль делегата будет ограничена только выдвижением предложений. Но если делегирующий орган вообще не подвергает сомнению эти предложения и просто механически утверждает их, то фактическое (de facto) делегирование уже давно произошло. Поэтому при решении вопроса, имело ли место делегирование, необходимо принимать во внимание вышеизложенные факторы. Что же касается практического значения делегирования, то оно будет зависеть от объема реально переданных властных полномочий12.

Профессор политологии Мичиганского университета (США) А. Лупиа под термином «делегирование» понимает «действия, где одно лицо (или группа лиц), именуемое принципалом, доверяют лицу (или группе лиц), именуемому агентом, действовать от имени принципала»13. По его мнению, «делегирование позволяет политическим принципалам достигать желаемых результатов с наименьшими персональными издержками и затратами (усилиями). Только при помощи делегирования ответственное государственное должностное лицо может достичь множественных (многосторонних) целей»14.

Интересно обратить внимание и на термин «делегирование полномочий», одной из составляющих которого является делегированное законодательство. Так в Оксфордской иллюстрированной энциклопедии под термином «делегированное полномочие» (devolution) понимается «передача законодательных или руководящих функций региональным властям. При этом функции принятия решений распределяются между властью с возросшими полномочиями и центром, за которым остаются общие функции конституционного надзора. Делегирование полномочий часто предлагается в качестве средства разрешения острых политических ситуаций, возникших в результате региональных, культурных, языковых или этнических противоречий, которые могут привести к сепаратизму»15.

Множество подходов относительно определения «делегированного законодательства» содержатся в советских юридических словарях и энциклопедиях, работах отечественных авторов в области конституционного права зарубежных стран, общей теории государства и права, а также в иностранных словарях и монографиях.

Например, в Оксфордском юридическом словаре под «делегированным законодательством» (delegated legislation, subordinate legislation) понимается «законодательство, принятое в соответствии с полномочиями, возложенными Актом парламента. Большая часть делегированного законодательства принимается правительством и в основном состоит из Приказов в Совете (Order in Council)16 и правовых актов различного наименования (например, приказов (orders), предписаний (regulations), постановлений (rules), указаний (directions) и программ (schemes)), принятых министрами. В основном делегированное законодательство принимается для того, чтобы дополнять парламентские акты (Акты парламента), устанавливая детализированные и технические нормы, необходимые для их действия. В отличие от Акта парламента, преимущество делегированного законодательства состоит в том, что оно принимается вне парламентской процедуры. Делегированное законодательство принимается не только правительством, но другими различными органами»17.

Из диссерационного исследования А.Ю. Якушевой о «Делегированном законодательстве в Англии» следует, что «под делегированным законодательством в Великобритании понимается законодательное разрешение издавать акты, в том числе и такие, которые представляют собой подзаконные акты. Главным, с точки зрения правовой доктрины Великобритании, считается то, что правительство законодательствует по уполномочию парламента, что оно в таком случае использует полномочия, делегируемые парламентом»18.

Однако в странах континентальной Европы к делегированному законодательству относят только те акты правительства, которые имеют силу закона, ибо другие нормативные акты правительство здесь вправе издавать без разрешения парламента; акты, имеющие силу закона, издаются правительством в этих странах на основе специальных полномочий, предоставленных ему парламентом, и подлежат утверждению парламентом в течение определенного времени19.

В Европейком союзе под делегированным законодательством понимается система нормативных правовых актов, именуемых «делегированными актами», которые по своей правовой сути являются законодательными или квазизаконодательными актами; принимаются исключительно Европейской комиссией на основании полномочия законодательного органа (Европейского парламента и Совета Евросоюза), специально предусмотренного в законодательном акте.

В советских и российских юридических словарях и энциклопедиях под «делегированным законодательством» понимается:

• «… законодательство, осуществляемое административными и другими органами, вплоть до железнодорожных компаний, на основе специальных полномочий законодательных учреждений …»20;
• «издание правительствами буржуазных стран по уполномочию парламента нормативных актов, имеющих силу закона...»21;
• «нормативные акты органов исполнительной власти, как правило правительства, издаваемые по специальному поручению (делегации) парламента по вопросам, входящим в его компетенцию. Изданные на основе делегации нормативные акты (постановления, декреты и т.п.) имеют силу закона»22;
• «издание правительством по уполномочию парламента нормативных актов, фактически обладающих силой закона, в порядке уступки (делегирования) парламентом правительству некоторых законодательных полномочий»23;
• «имеющие силу закона правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти (правительством, министрами) на основе предоставления (делегирования) соответствующих полномочий парламентом»24;
• «издание правительством (Франция, Италия, Испания, Польша и др.) или главой государства (Беларусь, Казахстан, Кыргыстан) по уполномочию (делегации) парламента нормативных актов, фактически обладающих силой закона»25.

По мнению А.А. Мишина, «делегированное законодательство представляет собой важнейшую часть нормоустанавливающей деятельности буржуазного правительства, которая осуществляется по прямому либо косвенному уполномочию парламента или c его молчаливого согласия и состоит в издании нормативных актов, содержащих общие правила поведения и обладающих такой же обязательной силой, что и парламентские статуты»26.

С точки зрения профессора В.Е. Чиркина, к делегированному законодательству относятся «акты исполнительной власти, изданные по поручению парламента и имеющие силу закона»27.

Профессор В.В. Маклаков под делегированным законодательством понимает «издание правительством имеющих силу закона актов по вопросам, входящим в компетенцию парламента по уполномочию последнего»28.

В учебнике по конституционному праву зарубежных стран под общей редакцией М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина под делегированным законодательством авторы понимают «прямое наделение правительства правом издания нормативных актов, обладающих силой закона». При этом они отмечают, что «в некоторых государствах (Франция, ФРГ, Италия) правящие круги добились внесения в конституции статей, которые уполномочивают парламенты на передачу исполнительной власти права издания актов делегированного законодательства. Однако в большинстве государств это конституционно не оформлено и осуществляется на основе практики, а иногда даже и вопреки конституции (США, Япония)»29.

Из вышеперечисленных определений следует, что авторы едины в том, что делегированное законодательство – это нормативные правовые акты, обладающие силой закона, которые принимаются (издаются) по поручению парламента.

Однако авторов данных определений отличает подход относительно органа, уполномоченного принимать такой вид нормативного правового акта. Одни к уполномоченным органам относят органы исполнительной власти, другие – только правительства, третьи – правительства и глав государств.

При исследовании источников англосаксонского (общего) права профессор М.Н. Марченко, выделяя в качестве отдельного источника нормативные правовые акты, принимаемые в порядке делегирования законодательных полномочий парламента высшим исполнительно-распорядительным органом, считает, что «под термином делегированное законодательство обозначается система законодательных актов, принятая различными государственными органами на основе полномочий, переданных им парламентом или другими представительными органами»30.

Если у отечественных юристов при определении термина «делегированное законодательство» отсутствует единый подход относительно органа, уполномоченного принимать такие акты, то, как следует из исследования профессора М.Н. Марченко, у зарубежных авторов отсутствует единый подход относительно органа, уполномоченного делегировать такие полномочиями. При этом отмечается, что «среди авторов, занимающихся проблемами делегированного законодательства, нет единого мнения о том, что оно собой представляет и от каких органов делегируются полномочия на его издание.

В одних случаях делегированное законодательство ассоциируется с передачей соответствующих полномочий только от парламента. Соответственно термином “делегированное законодательство” обозначаются все законодательные акты, издаваемые государственными органами, “находящимися под властью парламента и действующими в процессе принятия этих актов на основе полномочий, переданных им от парламента”. Данная точка зрения характерна для английских теоретиков и практиков, имеющих дело с делегированным законодательством.

В других случаях делегированное законодательство, называемое иногда “субординированным законодательством”, ассоциируется с правотворчеством, осуществляемым “субординированными” органами на основе полномочий, переданных им не только от парламента, но и от других представительных органов. В качестве такового называются, в частности, высшие законодательные органы субъектов федерации. В США – это легислатуры штатов, в Канаде – легислатуры провинций и т.д.

В третьих же случаях указывается лишь на то, что делегированное законодательство непосредственно не исходит ни от парламента, ни от легислатур, а “издается другими органами или должностными лицами”»31.

С учетом вышеизложенного, следует выделить несколько важных характерных черт, присущих данному источнику права:

• во-первых, это особая разновидность нормативных правовых актов, принимаемых на основании специального полномочия, делегируемого законодательным органом;
• во-вторых, данный вид акта обладает юридической силой закона;
• в-третьих, акты делегированного законодательства принимаются не законодательными органами.

Исходя из перечисленных основных характерных черт делегированного законодательства, следует сделать вывод, что под делегированным законодательством понимается совокупность нормативных правовых актов, обладающих силой закона, и принимаемых не законодательными органами на основании полномочий, делегированных парламентом.

Ввиду того, что делегированное законодательство получило довольно широкое распространение, необходимо отметить и тот факт, что термин «делегированное законодательство» в разных странах именуется по-разному. Так, например, в Великобритании – это «административное законодательство» (administrative legislation)32, «вторичное законодательство» (secondary legislation)33, «субординированное законодательство» (subordinate legislation)34, также в английской литературе встречается термин «министерское право»35; в Нидерландах – это «псевдозаконодательство» (pseudo legislation)36; в США – «законодательство исполнительной власти» (executive legislation)37, «правотворчество, осуществляемое органами исполнительной власти» (executive law-making)38; в Европейском союзе – «исполнительное законодательство» (executive legislation)39, «исполнительное правотворчество» (rule-making),40 «квазизаконодательство»41.

Что касается термина «квазизаконодательство», то английские авторы рекомендуют отличать его от делегированного законодательства. Это связано с тем, что в Великобритании под «квазизаконодательством» понимают постановления, правила, политические направления (директивы), руководящие указания или разъяснение (rules, standards, policies, guidance or advice), принимаемые правительством без законного полномочия. Квазизаконодательство не обладает обязательной юридической силой, однако его необходимо принимать во внимание и им практически руководствоваться42.

§ 2. Возникновение и развитие делегированного законодательства

В научной литературе выделяется несколько точек зрения относительно происхождения делегированного законодательства. Одни авторы исходят из того, что «делегированное законодательство имеет происхождение в английском праве»43. Другие – указывают на его «французское происхождение»44.

Однако с учетом собранных данных, изложенных ниже, автор придерживается именно первой точки зрения.

Так из работ профессора права Оксфордского и Кембриджского университетов У. Уэйда и профессора права Кембриджского университета К. Форсайта следует, что «к одному из первых примеров делегированного законодательства в Великобритании относится Статут о прокламациях (Statute of Proclamation) 1539 г., действовавший в течение восьми лет, вплоть до 1547 г. Согласно данному Статуту Генриху VIII предоставлялись широкие полномочия осуществлять законодательную деятельность»45. Однако этот статут «не давал Королю и Совету права посредством королевских ордонансов делать все, что им вздумается, но явился добросовестной попыткой Короля и Парламента принять меры к окончательному уяснению смутного вопроса о правовом значении этих прокламаций. Он брал под защиту общее право, изданные к тому времени парламентские законы, а также права собственности и запрещал применение смертной казни за нарушение прокламаций. Несмотря на упразднение этого статута в 1547 году, как Мария, так и Елизавета продолжали прибегать к прокламациям как к способу правления»46.

К еще более раннему примеру делегирования западные специалисты относят Статут о канализационных сетях (the Statute of Sewers) 1531 г. (допустим и второй вариант перевода данного Статута как Статут о сточных водах). Этим статутом было делегировано законодательное полномочие комиссии по канализационным сетям разрабатывать дренажные схемы и повышать коммунальные налоги в отношении собственников недвижимости.

Следующим примером делегирования законодательных полномочий является Закон о бедных 1834 г. (the Poor Law Act). Этим законом на Комитет о попечении бедных были возложены полномочия принимать постановления и приказы (rules and orders) по «борьбе с бедностью» (“the management of the poor”). Данный закон действовал с 1834 по 1948 г. (свыше ста лет) и остается самым ярким примером в истории делегирования, которое было направлено не только на детализированное исполнение (реализацию) закона, но также и на установление и определение политического курса в данной сфере со стороны исполнительной власти47.

Ввиду роста делегированного законодательства возникает потребность в его более детальном регламентировании. И первый закон о делегированных актах в Англии был принят в 1891 г.48 В настоящее время здесь действует закон о делегированных актах 1946 г. (Statutory Instrument Act 1946).

Дальнейшее развитие делегированного законодательства связано именно с Первой мировой войной, которая явилась мощным толчком в развитии института делегированного законодательства. Многие страны охватили экономические кризисы. Чрезвычайные обстоятельства потребовали быстрого принятия решений. Для выхода из кризисных ситуаций исполнительной власти предоставлялись огромные полномочия в сфере управления страной, в том числе и полномочия, входящие в сферу деятельности законодательного органа.

Почти во всех воюющих государствах критические обстоятельства требовали, чтобы парламент уступал свои полномочия правительству по ряду вопросов и прежде всего по кредитованию воюющей армии49.

В 1936 г. Карл Шмитт50 провозгласил «конец эпохи парламентского законодательства»51. В целях обоснования своей позиции он ссылался не на тоталитарные государства, подобные Германии и Италии, а прежде всего на Великобританию, Францию и США. Все они с конца Первой мировой войны развили широкое законодательное делегирование, с помощью которого правительство было уполномочено принимать законодательные нормы (правила) – акты или декреты – без дальнейшего вовлечения парламентов. Большая часть законодательства, особенно законы, касающиеся экономических вопросов военного времени, состояли из исполнительных постановлений (executive rulings) или делегированного законодательства, которое разрабатывалось и принималось без парламентского участия. Было нормой уполномочивать правительство устанавливать «соответствующие» или «обоснованные» цены для определенных товаров52.

Широта нормотворческих полномочий органов исполнительной власти в США также привлекла особое внимание и французских юристов, которые во времена IV Республики старались теоретически обосновать расширение полномочий правительства в области издания актов делегированного законодательства. Так, Ж. Бюрдо называет федеральные органы исполнительной власти, в частности федеральные «комиссии», «подлинными законодательными органами»53. Он отмечает «наступление конца законодательной монополии ассамблей, ее вытеснение “правительственным законодательством”»54.

Далее специалисты обращают внимание на то, что «делегированное законодательство уже в конце XIX – начале XX в. практически охватило собой большинство сфер жизни общества и стало одним из наиболее массовых источников права. Тенденция усиления роли делегированного законодательства особенно резко проявилась во второй половине века»55.

В XX–XXI вв. делегированное законодательство продолжает развиваться и охватывать все более важные и значимые сферы жизни общества. Оно применяется во многих странах мира (перечень которых приведен в приложении в таблице 2 на с. 131–132), не утрачивает своей актуальности и обретает все большую значимость с учетом интеграционных процессов, усложнения общественных отношений, а также динамичного развития науки и техники.

§ 3. Разнообразие причин обращения к делегированному законодательству и сфер, регулируемых данным источником права

При исследовании делегированного законодательства к одному из главных вопросов относится вопрос относительно причин делегирования.

Для того чтобы ответить на вопросы, «почему» и «как» осуществляется делегирование, ряд зарубежных исследователей ссылаются на принципал-агентскую теорию56. Согласно данной теории агент действует от имени принципала в определенной сфере нормотворчества (decision making). Это обусловливается тем, что агент обладает большей информацией, т.е. большим информационным преимуществом, чем принципал в определенной сфере. К следующей причине относится уменьшение издержек (расходов) как со стороны агента, так и принципала, т.е. делегирование осуществляется с целью экономии транзакционных издержек (to save transaction costs)57.

Таким образом, исходя из принципал-агентской теории, важной причиной делегирования является именно необходимость в высококвалифицированных специалистах и возможность экономии издержек.

Еще к одной причине делегирования относят политическую неопределенность «в виде отсутствия консенсуса между различными политически заинтересованными группами относительно деталей законопроекта. Чтобы данный законопроект не был заблокирован, обращаются именно к механизму делегирования. Для этого принимается рамочный законодательный акт и делегируется полномочие по детализации данного акта»58.

Другим важным основанием для делегирования рассматривают «сдвиг ответственности» или «перекладывание ответственности»59. Профессора Колумбийского университета Д. Эпстайн и Ш. О'Халлоран, а также ряд других зарубежных исследователей анализировали связь между намерением законодателя делегировать и принятием акта законодательным способом при наличии политических преимуществ. Исходя из их анализа, «законодатель скорее предпочтет делегировать, нежели осуществлять регулирование соответствующей сферы в законодательном порядке, если будут все основания полагать, что от регулирования той или иной сферы законодательный орган не приобретет соответствующих преимуществ. Если же у законодателя будут значительные преимущества от регулирования законодательным способом, то этот вопрос не будет делегирован»60. Иными словами, регламентирование политически непопулярных решений будет делегироваться, и не будет задействован законодательный процесс принятия того или иного решения.

Другие зарубежные авторы указывают, что «в национальных правовых системах к основным причинам применения делегированного законодательства относят его функциональный характер. В частности, исполнительное законодательство экономит парламентское время; оно затрагивает детализированный аспект регулирования и является важным и значимым, чтобы обеспечивать все более сложный технический характер большей части современного нормативно-правового регулирования и т.д.»61.

Как правило, стандартным аргументом для применения делегированного законодательства рассматривают невозможность парламента уделять внимание вопросам детализированного характера. Тем не менее и по вопросам более общего характера делегируются законодательные полномочия, но при определенных условиях62. Например, в Великобритании из содержания Закона о

...