Читать бесплатно онлайн книгу Современное международное сотрудничество органов прокуратуры: проблематика конвергенции и диверсификации функций. Монография
Современное международное сотрудничество органов прокуратуры:
проблематика конвергенции
и диверсификации функций
Монография
Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора Т. И. Отческой
Информация о книге
УДК 341.45+341.6
ББК 67.72:67.412
С56
Рецензенты:
Коршунова О. Н., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации;
Ергашев Е. Р., доктор юридических наук, профессор, почетный работник прокуратуры Российской Федерации, заведующий кафедрой прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева.
Под редакцией доктора юридических наук, профессора Т. И. Отческой.
Настоящая монография является научным исследованием, выполненным по материалам круглого стола, состоявшегося 5 апреля 2024 г. в рамках XI Московского международного юридического форума «Формирование многополярного мира: вызовы и перспективы».
Законодательство приведено по состоянию на апрель 2024 г.
В работе объединены научные позиции участников данного круглого стола, проведенного кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
УДК 341.45+341.6
ББК 67.72:67.412
© Коллектив авторов, 2025
© ООО «Проспект», 2025
ВВЕДЕНИЕ
Настоящая монография является научным исследованием, выполненным по результатам проведенного в г. Москве 5 апреля 2024 г. круглого стола в рамках XI Московского международного юридического форума, организованного ФГАОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)».
В ней объединены научные позиции участников данного круглого стола, проведенного кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), на тему «Формирование многополярного мира: вызовы и перспективы»1.
В работе круглого стола приняли участие представители:
— ФГКОУ ВО «Университет прокуратуры Российской Федерации»,
— Академии Государственной противопожарной службы МЧС России;
— НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации;
— Российского университета Правосудия,
— Российского университета просвещения,
— Восточно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия,
— Иркутского государственного университета,
— Иркутского института химии им. А. Е. Фаворского Сибирского отделения Российской академии наук,
— судьи,
— действующие сотрудники прокуратуры г. Москвы, Московской области,
— сотрудники кафедры — организатора конференции.
Законодательство приведено по состоянию на апрель 2024 г.
Монография рекомендуется для изучения магистрам, специалистам, научным и практическим работникам.
С приветственными словами к участникам форума обратились Отческая Татьяна Ивановна, заведующий кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор, Почетный работник судебной системы; Перов Сергей Владимирович, директор Института прокуратуры Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент.
На круглом столе были рассмотрены теоретические и практические проблемы осуществления международного сотрудничества органов прокуратуры на современном этапе.
Активная работа участников круглого стола позволила создать настоящую монографию, которая содержит материалы статей участников по следующим направлениям:
— Международно-правовые аспекты деятельности прокуратуры Российской Федерации: вопросы функционального разграничения;
— Понятие и содержание выдачи (экстрадиции, передачи) как элементов системы международного розыска;
— Роль прокурорской деятельности в обеспечении пространственной безопасности Российской Федерации;
— Деятельность органов прокуратуры в новых условиях развития международного сотрудничества;
— Территории с особым публично-правовым статусом: организация эффективного прокурорского надзора;
— Участие прокуроров по делам о несостоятельности (банкротстве): зарубежный опыт.
Для обеспечения законности в международно-правовых аспектах деятельности, прокуроры призваны решать много задач, связанных с защитой прав и свобод человека и гражданина.
В этой связи участниками круглого стола были внесены предложения по вопросам совершенствования действующего законодательства, были освещены научные подходы по изменениям в действующее законодательство по данной проблематике.
Интересными для научного освещения изложенных проблем были тезисы по вопросам международно-правового аспекта судебной защиты прокурором публичных интересов в сфере охраны озера Байкал; международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации с компетентными органами и организациями арктических государств; взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Республики Беларусь по вопросам участия прокурора в рассмотрении экономических споров в специализированных судах; конвергенции цивилистического права в отражении деятельности прокурора по защите публично-правовых образований: сравнительно-правовой анализ законодательства государств — участников СНГ; экологических рисков международных военных конфликтов; признания организаций экстремистскими и террористическими в странах Евразийского экономического союза.
Авторы выражают надежду, что монография «Современное международное сотрудничество органов прокуратуры: проблематика конвергенции и диверсификации функций» представит интерес для научного обеспечения законности в вопросах международного сотрудничества; будет полезна магистрантам, аспирантам, преподавателям и практикующим юристам и сыграет положительную роль в становлении профессионализма будущих работников прокуратуры по вопросам обеспечения международного сотрудничества.
Авторы выражают признательность рецензентам:
Коршуновой Ольге Николаевне — заведующей кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) ФГКОУ ВО Университета прокуратуры Российской Федерации, Заслуженному работнику прокуратуры Российской Федерации, Почетному работнику прокуратуры Российской Федерации, доктору юридических наук, профессору.
Ергашеву Евгению Рашидовичу — заведующему кафедрой прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева, Почетному работнику прокуратуры Российской Федерации, доктору юридических наук, профессору.
[1] Сайт кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности МГЮА // https://msal.ru/content/ob-universitete/struktura/kafedry-vypuskayushchie/kafedra-organizatsii-sudebnoy-i-prokurorsko-sledstvennoy-deyatelnosti/?hash=tab4479 (дата обращения: 29.06.2021).
Глава I. АКТУАЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Отческая Т. И.,
зав. кафедрой организации судебной
и прокурорско-следственной деятельности
Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор
Деятельность органов прокуратуры в новых условиях развития международного сотрудничества
Вопросы международного сотрудничества органов прокуратуры были предметом постоянного внимания со стороны советского (российского) государства на всем протяжении его развития, поскольку ни одна страна не может выжить в изоляции, сотрудничество с другими странами является стержнем, который формирует его экономическое развитие, социальную стабильность и выживание среди других государств. Эти вопросы являлись предметом обсуждения намногочисленных юридических форумах2, отражались в научных изданиях Университета прокуратуры3.
Они исследовались также учеными и практиками в учебной и научной юридической литературе4, отражены в сборниках научных конференций, материалах круглых столов, стратегических сессиях, в том числе проводимых на базе ФГАОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»5.
Накопленный Россией опыт позволяет сделать вывод об исключительной важности и эффективности международного сотрудничества органов прокуратуры по многим вопросам. Безусловно, эти вопросы касаются совершенствования процесса организации защиты прав и свобод человека и гражданина в различных сферах, в том числе и в сфере охраны окружающей человека природы, сохранении земли, плодородного слоя почвы, лесов и полей, где еще возможно выращивание плодородных продуктов для потребления людям.
Как ранее упоминалось, международное сотрудничество органов прокуратуры охватывает различные сферы деятельности. Сложно привести пример того направления работы прокуратуры, вопросов которого не коснулось международное сотрудничество. Это важнейшая функция осуществляется посредством разработки международных договоров и непосредственного участия в их реализации.
Уместно упомянуть положения Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации В. В. Путиным 31.03.2023 № 229 (далее — Концепция), которыми закреплено, что в целях в целях содействия адаптации мироустройства к реалиям многополярного мира наше государство намерено уделять приоритетное внимание укреплению потенциала и повышению международной роли в международных организациях и сотрудничества государствами6.
Из текста Концепции также следует, что наша страна стремится к повышению роли международных организаций и сотрудничеству с ними. Это преследует цели обеспечения безопасности в Евразии, а также содействия совершенствованию деятельности международных организаций с учетом современных геополитических реакций7.
Таким образом, представляется очевидным тот факт, что международное право как таковое, а также сохранение и развитие на основе его принципов международного сотрудничества крайне необходимы для урегулирования общественных отношений на мировом уровне. Сегодня такое сотрудничество играет важнейшую роль в построении и поддержании безопасности и мира, а также благополучия человечества.
В целях надлежащей и эффективной работы по международному сотрудничеству в Генеральной прокуратуре Российской Федерации функционирует самостоятельное структурное подразделение — Главное управление международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которое организует участие работников органов и организаций прокуратуры по реализации форм международного сотрудничества надзорного ведомства8. Сегодня эта работа требует максимальной отдачи, высокой степени эрудированности, своевременного и уместного реагирования на внешнеполитические изменения и реакции.
Несмотря на сегодняшнюю геополитическую обстановку в направлении работы органов прокуратуры по международному сотрудничеству наблюдается серьезный прогресс. На это указывает и активная реализация прокуратурой международно-правовых функций, в том числе представление государственных интересов в различных межгосударственных органах. Прокуратурой налажены рабочие контакты с коллегами из других государств, в том числе в рамках форматов БРИКС и ШОС9.
Российской Федерацией заключаются, в том числе, комплексные договоры, которые охватывают вопросы водных объектов, пересекающих границы соседних государств, и устанавливают основные правила их совместного использования и охраны.
Можно отметить эффективное международное сотрудничество в рамках соглашений с Казахстаном, Монголией, Беларусью и Китайской Народной Республикой. Действующий с 2020 г. договор о дружественных отношениях и всеобъемлющем стратегическом партнерстве с Монголией10 является многоаспектным, регулирующим сферы энергетики и информационных технологий, науки и техники, культуры, санитарно-эпидемиологического благополучия, экологии и других11. Указанное сотрудничество реализуется и между органами прокуратуры Российской Федерации и Монголии. Проводятся встречи Генеральных прокуроров государств, действует рабочая группа по обмену информацией об экологических правонарушениях и преступлениях, сформированная в рамках программы сотрудничества между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Генеральной прокуратурой Монголии по вопросам правовой защиты окружающей среды в районе реки Селенги и озера Байкал.
Третье заседание рабочей группы состоялось 5 июня 2023 г. Стороны обменялись опытом надзорной деятельности в экологической сфере, в том числе охраны атмосферного воздуха, вод и водных биологических ресурсов, профилактики и противодействия правонарушениям и преступлениям в области лесопользования, возмещения вреда, причиненного компонентам природной среды. Сотрудники органов прокуратуры Монголии проходят обучение организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране озера Байкал на базе Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации. Указанное позволяет обмениваться опытом и повышать эффективность принимаемых мер по предотвращению загрязнения трансграничных водотоков без вмешательства в непосредственное внутригосударственное управление водными ресурсами12.
В настоящее время на международных научных площадках обсуждается возможное создание Байкальского трансграничного биосферного заповедника в целях сохранения уникальной экологической системы оз. Байкал и закрепления обязательности оценки воздействия на нее планируемых объектов, строительство и введение в эксплуатацию которых способно негативно воздействовать на природу13.
Целесообразность такого развития Российско-Монгольских отношений приобретает особое значение в условиях планируемого Монголией строительства системы ГЭС, переброса воды из притоков реки Селенга, как основного притока Байкала, в пустыню Гоби для реализации горнорудных проектов на юге Монголии, в рамках проекта «Синий конь».
Влияние бассейнового принципа как на международной арене, так и в правовом регулировании внутри государства безусловно в историческом разрезе доказало свою целесообразность и эффективность. Данный подход обеспечивает многомерную оценку использования и влияния на состояние водных объектов любого воздействия, опосредованного человеческой деятельностью.
В российской правовой системе на основе данного принципа закладывается система планирования водохозяйственных мероприятий. Такое планирование обеспечивается в рамках разработки и утверждения схем комплексного использования и охраны водных ресурсов (далее — схема, СКИОВО). Научная обоснованность и учет региональных потребностей при разработке СКИОВО обеспечивает деятельность бассейновых советов, вырабатывающих рекомендации, учитываемые в том числе при формировании, установлении целевых показателей качества воды в водных объектах; формировании перечня водохозяйственных мероприятий; определении лимитов изъятия водных ресурсов и лимитов сброса сточных вод. Грамотная и последовательная деятельность по их разработке призвана обеспечить достижение целевых показателей уменьшения последствий негативного воздействия вод и оздоровления водных объектов.
В состав бассейновых советов включаются представители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений и общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации14.
Бассейновые советы длительное время исполняли функции координационных органов, а их рекомендации подлежали обязательному учету при принятии важнейших управленческих решений15.
Действующее законодательство существенно ослабило влияние указанного органа в принятии комплексных решений в пределах бассейна, куда входят разные субъекты Российской Федерации, как и влияние самих Схем. Росводресурсы не обязано учитывать рекомендации бассейновых советов и полномочен внести изменения в проекты СКИОВО.
С другой стороны, растущие проблемы, связанные с ухудшающимся состоянием водных объектов показывают необходимость координации органов, занимающихся управлением водными ресурсами, установления научно обоснованного природоохранного режима для разных категорий водных объектов, сокращения антропогенного влияния на водные объекты и их водосборные территории, предотвращения деградации водотоков, защиты и профилактики загрязнения подземных водных объектов, а также эффективной системы государственного контроля и надзора за соблюдением водного законодательства в целях обеспечения бесконечного водопользования.
В современном водном законодательстве схемам комплексного использования и охраны водных объектов определена значительная роль в регулировании водных отношений. В данных схемах определяются необходимые гидрологические ограничения и параметры водопользования с учетом прогнозов водохозяйственной обстановки и социально-экономического развития России на перспективу. Эффективная реализация и обязательность СКИОВО способно повысить гарантии сохранения качества вод, предупреждения и защиты населения от негативного воздействия вод.
Однако, существующее положение дел показывает распространенность неисполнения мероприятий, заложенных в Схемы. Причиной этому является недостаточность бюджетных средств и системы надзора за их исполнением и оценки эффективности их реализации.
Данные выводы подтверждает и анализ судебной практики по искам о признании бездействия должностных лиц, выразившегося в неисполнении мероприятий, включенных в СКИОВО. Возможность достижения целевых показателей деятельности по охране вод обеспечено прокурором путем судебного понуждения органов к исполнению предусмотренных СКИОВО мероприятий, а по ряду исков, к корректировке СКИОВО и мероприятий, невозможных к реализации в связи с изменением гидрологической обстановки региона в результате масштабных паводков.
Средствами судебной защиты публичных прав Братским, Западно-Байкальским и Ангарским межрайонными природоохранными прокурорами, действующими в структуре Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры, региональное Министерство природных ресурсов и экологии понуждалось к выполнению мероприятий, включенных в схему. Основанием для иска послужили факты невыполнения мероприятий в установленные Схемой периоды16. Схожие судебные акты вынесены и в отношении иных водных объектов Ангаро-Байкальского бассейна17. Так, в примеру, в 2020 г. по административному исковому заявлению Братского межрайонного природоохранного прокурора признано незаконным бездействие Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области, выразившееся в неисполнении мероприятий по экологической реабилитации водных объектов, нарушенных молевым сплавом леса на реках Топор и Бирюса. Суд также обязал орган исполнительной власти региона устранить выявленные прокурором нарушения18.
Как следует из решений судов по аналогичным делам факты длительного неисполнения предусмотренных указанной схемой мероприятий, не только негативно сказывались на состоянии водных объектов, но и влияли на критерии защищенности населения от воздействия вод.
Приведенные и иные многочисленные имеющиеся примеры из судебной практики, демонстрирующие эффективную деятельность органов прокуратуры Российской Федерации по защите окружающей среды, по поддержанию международных договоренностей в этой сфере, показывают серьезный и ответственный подход нашей страны к международному сотрудничеству, внимание к глобальным проблемам и межнациональным интересам.
Винокуров А. Ю.,
профессор кафедры организационно-аналитического
обеспечения и управления в органах прокуратуры
ФГКОУ ВО «Университет прокуратуры Российской Федерации»,
доктор юридических наук, профессор
Международно-правовые аспекты деятельности прокуратуры Российской Федерации: вопросы функционального разграничения
За последние годы, несмотря на «замораживание» партнерских отношений с компетентными органами государств коллективного Запада и их идеологических единомышленников из других стран, а также разрыв сотрудничества с отдельными международными организациями, включая Международную ассоциацию прокуроров, Генеральная прокуратура Российской Федерации успешно наладила и продолжает развивать деловые двусторонние отношения с органами прокуратуры и иными компетентными органами государств Африки, Ближнего Востока, Латинской Америки и Юго-Восточной Азии. Соответственно заключаются соглашения о сотрудничестве между органами прокуратуры Российской Федерации и таких стран либо обновляются ранее действовавшие документы. При этом продолжается углубление интеграционных процессов в рамках таких международных объединений, как БРИКС, СНГ, ШОС и др., по вопросам противодействия организованной преступности, незаконной миграции, международному наркотрафику, торговле людьми, киберпреступности и другим актуальным проблемам, что свидетельствует об отсутствии критической изоляции российских государственно-правовых институтов, включая институт прокуратуры, от участия в происходящих на мировом уровне процессах.
Как известно, ст. 2 «Международное сотрудничество» Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре)19, сохраняя свой неизменный вид с конца 1995 г., устанавливает, что Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других стран и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке договоров Российской Федерации.
То есть фактически изложенные нами выше тезисы охватываются приведенной нормой Закона о прокуратуре, раскрывающей сущность международного сотрудничества, осуществляемого на практике не только Генеральной прокуратурой Российской Федерации, но и в том числе прокуратурами субъектов Российской Федерации с органами прокуратуры соседних с нами государств, например, тех же Китайской Народной Республики, республик Казахстан и Монголия.
Кроме того, в 2023–2024 гг. значительно активизировалось сотрудничество Университета прокуратуры Российской Федерации (далее — Университет прокуратуры) с образовательными организациями прокуратур и органов юстиции таких государств, как Азербайджанская Республика, республики Армения, Беларусь, Казахстан и Узбекистан. Здесь также следует особо подчеркнуть, что Университет прокуратуры официально признан базовой образовательной организаций по профессиональной подготовке и переподготовке прокуроров государств — участников СНГ, что не исключает прохождения соответствующих курсов представителями других государств.
Например, в Иркутском юридическом институте (филиале) Университета прокуратуры проходят обучение студенты из Монголии, а в Санкт-Петербургском юридическом институте (филиале) — представители Кыргызской Республики. И вопрос здесь стоит намного выше сухих и в общем-то по отношению к общему числу студентов незначительных цифр. Главное, что несмотря на неблагоприятные в целом для России тенденции в окружающем мире, которые, полагаем, со временем будут минимизированы, сотрудничество в образовательной сфере имеет перспективы.
За последние два года в стенах факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации Университета прокуратуры проведены потоки с действующими прокурорскими работниками из республик Беларусь, Казахстан, Таджикистан, а также Китайской Народной Республики и Республики Куба. В дальнейших планах продолжение и расширение названной формы сотрудничества.
С 2023 г. широкое распространение приобрела еще одна форма сотрудничества — выезды представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Университета прокуратуры с лекциями, освещающими различные аспекты деятельности российской прокуратуры, интересными зарубежным партнерам, что предопределяется предварительным предоставлением им подготовленного списка возможных тем. Такого рода выезды были осуществлены, например, в Азербайджанскую Республику, Республику Куба, Социалистическую Республику Вьетнам. Генеральным прокурором Российской Федерации придается большое значение подобным имиджевым мероприятиям, в связи с чем не случайно, что с октября 2023 г. рукописи таких лекцией проходят жесткое рецензирование в подразделениях центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации и обсуждение в Редакционно-издательском совете Университета прокуратуры, а в ближайших планах стоит подготовка Главным управлением международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации проекта указания с методическими рекомендациями по этому вопросу.
Приводя эти примеры, мы лишь подчеркиваем, что широта международного сотрудничества, осуществляемого органами прокуратуры, обусловливает необходимость четкого его позиционирования в структуре прокурорской деятельности в целом, поскольку закрепленная в ч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации полифункциональность называемой многими по стереотипной привычке надзорным органом отечественной прокуратуры требует теоретического осмысления, что пытались раньше и продолжают с большей или меньшей степенью успеха делать ученые-прокуророведы.
В целом, абстрагируясь от отдельных интересных индивидуальных подходов, отметим, что многие коллеги позиционируют международное сотрудничество как вполне полноценную функцию, включая в нее помимо описанной выше характеристики, непосредственно вытекающей из ст. 2 Закона о прокуратуре, вопросы оказания экстрадиции, правовой помощи в уголовно-процессуальной, уголовно-исполнительной и административно-юрисдикционной сферах, а также возложенные в 2021 г. на прокуратуру защиту и представительство интересов Российской Федерации в иностранных и международных (межгосударственных) юрисдикционных и судебных органах. Попытаемся в этой связи разобраться в функциональной принадлежности каждого из перечисленных векторов международно-правового взаимодействия.
Полагаем, что собственно международное сотрудничество том объеме, который предопределяет ст. 2 Закона о прокуратуре, функцией не является, поскольку не имеет самостоятельных задач. Все предусмотренные указанной нормой мероприятия, а также дополнительно раскрытые нами выше осуществляются в целях обеспечения реализации в определенных рамках таких функций прокуратуры, как прокурорский надзор, уголовное преследование, административное преследование и ряда других. В силу этого непосредственно международное сотрудничество мы относим к участкам деятельности прокуратуры, то есть вспомогательным видам внешнефункциональной деятельности наряду с теми же участием в правотворческой деятельности, предупреждением правонарушений и преступлений, взаимодействием с органами публичной власти и институтами гражданского общества и некоторыми другими.
Да, отметим при этом, что в учебниках по прокурорскому надзору20, так же как и многие другие авторы, а равно в комментарии к Закону о прокуратуре21 мы все международно-правовое сотрудничество, в том числе в уголовно-процессуальной и других сферах рассматриваем для удобства и недопущения когнитивного диссонанса у студентов в едином блоке, но с обязательной оговоркой о функциональной принадлежности каждого из направлений такой деятельности.
Таким образом, осуществляемое органами российской прокуратуры международное сотрудничество можно дифференцировать на функциональное, то есть проводимое в рамках признанной функции, и нефункциональное, которое реализуется в рамках положений статьи 2 Закона о прокуратуре.
Что касается функционального международного сотрудничества, то здесь действующее законодательство дает широкий диапазон направлений.
Как уже упоминалось выше, в 2021 г. на отечественную прокуратуру было возложено обеспечение представительства и защиты интересов Российской Федерации в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах), что нашло свое закрепление в п. 31 ст. 1 и в одноименном разделе IV Закона о прокуратуре, состоявшем первоначально из двух статей — 391 и 392, вторая из которых посвящалась вопросам представительства и защиты интересов нашего государства в Европейском суде по правам человека (этот функционал был изъят из ведения Министерства юстиции Российской Федерации), но с 2023 г. в рамках ответных мер на недружественные шаги коллективного Запада эта деятельность прекращена с исключением описания ее характеристик в указанной норме Закона о прокуратуре. С учетом названного фактора значительно снизилась и деятельность в рамках собственно представительства и защиты интересов Российской Федерации в иностранных и международных (межгосударственных) юрисдикционных и судебных органах, регламентируемая ст. 391 Закона о прокуратуре, однако с учетом отдельного выделения ее законодателем мы относим ее к самостоятельной функции.
Особое место в деятельности прокуроров занимает применение норм части пятой «Международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства» Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ, Кодекс)22, которая далеко не однозначна с точки зрения регулируемых правоотношений и соответственно отвечающего им функционала прокуратуры.
Прежде всего уточним, что ст. 37 УПК РФ определяет два функциональных состояния прокурора. В первом случае он является должностным лицом, осуществляющими уголовное преследование, а во втором — надзирает за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. В этом смысле положения гл. 53 и 54 Кодекса, раскрывающие компетенционные возможности прокуратуры в рамках соответственно взаимодействия с компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международными организациями и выдачи лиц для уголовного преследования, позволяют говорить о реализации при этом прокурорами специальных полномочий в рамках функции уголовного преследования.
Применительно к реализации гл. 54 в части выдачи лица для исполнения приговора и гл. 55 УПК РФ, регламентирующей передачу лица, осужденного к лишению свободы, для отбывания наказания, то здесь правомерно говорить уже о другом направлении (участке, но не функции) прокурорской деятельности, которое мы называем в отсутствие устоявшихся в прокурорской науке подходов участием в выполнении задач уголовно-исполнительной политики государства. Сюда же относится и применение прокурорами полномочий в рамках Федерального закона от 23.07.2013 № 191-ФЗ «О передаче и принятии лиц, страдающих психическими расстройствами, в отношении которых имеется решение суда о применении принудительных мер медицинского характера»23.
Как составной элемент функции административного преследования мы рассматриваем деятельность по реализации прокурорами положений главы 291 «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, дополнившей указанный кодифицированный акт в 2011 г. и введшей при этом впервые на законодательном уровне термин «административное преследование». В целом в нормах этой главы можно усмотреть схожесть с механизмами, закрепленными в упомянутых выше гл. 53 и 54 УПК РФ, что вполне оправданно в контексте возможности применения унифицированного подхода к регулированию смежных с правовой точки зрений правоотношений.
В 2019 г. Федеральный закон от 07.05.2019 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»24 был дополнен положениями, закрепившими правомочия Генеральной прокуратуры Российской Федерации по направлению запросов в иностранные банки и иные иностранные организации, а также в уполномоченные органы иностранных государств в рамках проведения проверок исполнения законов в антикоррупционной сфере. При этом в определенных случаях направление таких запросов осуществляется опосредованно через соответствующий запрос в Центральный банк Российской Федерации, который в свою очередь обращается в центральный банк и (или) иной орган надзора иностранного государства, в функции которого входит банковский надзор, или к иностранному регулятору финансового рынка с запросом о предоставлении имеющейся у них информации о наличии у лиц счетов (вкладов), наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и (или) иностранных финансовых инструментов. Полагаем, что приведенные полномочия международно-правового характера имеют отношение к инструментарию надзора за исполнением законов.
Таким образом, подводя итог сказанному, подчеркнем, что что осуществляемое органами прокуратуры международное сотрудничество с учетом приведенных выше положений законодательных актов нельзя рассматривать как единую самостоятельную функцию, что ставит перед учеными-прокуророведами задачу дальнейшего поиска оптимального определения функциональной принадлежности конкретных его составляющих, в том числе в рамках возможного последующего расширения компетенционных возможностей отечественной прокуратуры. Пока что полагаем предложенную нами схему не безупречной, но приемлемой для структурирования многофункциональной прокурорской деятельности.
Назрицкая Татьяна Сергеевна,
прокурор отдела по надзору за исполнением законов
о несовершеннолетних прокуратуры города Москвы,
преподаватель кафедры организации судебной
и прокурорско-следственной деятельности
Московского государственного юридического университета
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Взаимодействие Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Республики Беларусь: обмен опытом по вопросам участия прокурора в рассмотрении экономических споров в специализированных судах
Органами прокуратуры на постоянной основе осуществляется обмен опытом с прокуратурами дружественных иностранных государств по различным вопросам надзорной деятельности. Эти встречи активно освещаются на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации, говорится о результатах таких встреч. К примеру, только за 4 месяца 2024 г. состоялось более 10 таких встреч и совместных мероприятий.
Среди стран, с которыми Генеральной прокуратурой Российской Федерации налажено взаимодействие, заметное место отводится Республике Беларусь. В 2023 г. с представителями белорусского надзорного ведомства организовано более 3 встреч, по состоянию на май 2024 г. — уже две встречи.
К примеру, в октябре 2023 г. в рамках Объединенной коллегии двух государств обсуждались вопросы, касающиеся противодействию незаконной миграции и незаконному обороту оружия.
В марте 2024 г. сотрудники Генеральной прокуратуры Российской Федерации выехали в Минск и провели обучающие занятия для коллег из прокуратуры Республики Беларусь25.
В октябре 2021 г. Генеральный прокурор РФ Краснов И. В. провел встречу с Президентом Республики Беларусь Лукашенко А. Г. Тогда же глава ведомства подчеркнул, что у российских прокуроров ни с одной прокуратурой мира нет такого тесного взаимодействия, как с белорусскими коллегами26. Вышеуказанное является одной из причин выбора темы настоящей работы.
Обмен опытом работы на различных направлениях надзора, на тему организационно-распорядительной деятельности и по другим вопросам осуществляется не только в рамках практической деятельности, но и в научных кругах. Так, сравнительному анализу деятельности двух ведомств посвящены работы Я. Б. Дицевича, А. Н. Иванова, В. Ю. Шобухина и других.
В научном журнале «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации» предусмотрен раздел «Зарубежный опыт», в котором нередко размещаются научные статьи коллег из прокуратуры Республики Беларусь.
Очевидно, что вопросы экономического развития страны как всегда стоят на повестке дня. Важной их составляющей является проблема рассмотрения экономических споров, поскольку от этого процесса зависит защищенность интересов предпринимателей и иных участников экономической деятельности, инновационная привлекательность нашей страны и ряд других показателей.
При этом, как верно подметил в своей работе в 2017 г. Генеральный прокурор Республики Беларусь А. В. Конюк, для Республики Беларусь, как и для Российской Федерации, традиционным является представление о прокуратуре как о важнейшем органе государства, играющем особую роль в обеспечении соблюдения норм Конституции, защите прав и свобод граждан27.
При общем фундаментальном понимании относительно сущности работы органов прокуратуры, целей и задач, стоящих перед прокурорскими работниками, имеются некоторые различия правового регулирования деятельности прокуроров в экономической сфере, института рассмотрения экономических споров с участием прокурора.
По мнению автора, результатом взаимодействия органов прокуратур различных государств может являться возможность совершенствования норм национального законодательства на основе анализа и обобщения опыта иностранного государства в процессе правореализации.
Стоит отметить, что прокурорами Республики Беларусь активно реализовывается предоставленное законодательством право обращения в экономические суды с целью защиты прав и законных интересов различных субъектов экономических правоотношений.
В своей научной статье Генеральный прокурор Республики Беларусь А. В. Конюк в 2017 г. отмечает, что прокурорами принимаются меры по оказанию предприятиям содействия в судебной защите нарушенных имущественных прав, в первую очередь, затрагивающих государственные и общественные интересы. Глава ведомства указывает, что в экономические суды прокурорами предъявлено 1609 исков и заявлений на общую сумму 1,2 трлн белорусских рублей, которые в основном удовлетворены28.
Цитируя Генерального прокурора Республики Беларусь автором особо подчеркивается факт осуществления прокуратурой Республики Беларусь защиты общественных интересов.
Характеристика такого объекта защиты содержится в ст. 6 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — ХПК РБ), в которой указано, что прокурор имеет право обратиться в суд в защиту государственных и общественных интересов29.
Известно, что понятие общественных интересов длительное время вызывает дискуссию в научных кругах, и как можно отметить, не только в нашей стране, но и в Республике Беларусь, в том числе.
Так, Т. М. Халецкая отмечает, что понятие «общественный интерес» в белорусской науке не определено30. Имея более широкий доступ к научным работам соотечественников отметим, что единство в понимании вышеуказанной дефиниции также отсутствует.
К примеру, Т. И. Отческая в одном из своих трудов разграничивает две категории: государственный и общественный интерес31. Аналогичной позиции придерживается Е. А. Белоусова32. Все чаще в науке встречается позиция о необходимости разделения понятий публичный и общественный интерес.
Так, Н. Е. Тюрина утверждает, что если публичный и государственный интерес отождествить возможно, то общественный интерес имеет другой смысл33. Л. Ю. Егорова подчеркивает, что публичный интерес, несмотря на связанность своего понятия с общественными интересами, предполагает нарушение законных прав, свобод либо конкретных субъектов, либо субъектов, способных к групповой идентификации34.
Обоснованной представляется точка зрения о том, что общественные интересы — интерес общества (коллектива) в целом35.
Следует отметить тот факт, что ранее действующий Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее — АПК РФ) 1995 г. также предусматривал положение о полномочиях прокурора обратиться в арбитражный суд не только в защиту государственного, но и общественного интереса (ст. 4 АПК РФ 1995 г.) (тот же предмет защиты, что и в ХПК РБ).
Действующий АПК РФ не содержит такого критерия защищаемых интересов, ограничивается в ст. 53 АПК РФ указанием публичного интереса, а также прав и законных интересов других лиц как предмета защиты, не упоминая при этом прокурора в качестве субъекта такой защиты.
Исходя из категорий дел, указанных в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор имеет право предъявить в суд заявление в защиту исключительно государственных интересов.
Основываясь на других нормах АПК РФ, в том числе гл. 25, не упоминающей прокурора в числе лиц, имеющих право обратиться в суд с заявлением о привлечении к административной ответственности, а также возбудить производство по делу об оспаривании решений административных органов, можно сделать вывод о том, что прокурором в соответствии с АПК РФ не осуществляется защита общественных интересов и интересов конкретных лиц.
Вместе с тем, судебная практика хорошо знакома с вышеуказанными делами, рассматриваемыми в рамках гл. 25 АПК РФ, инициированных прокурорами.
К примеру, Арбитражным судом Республики Крым удовлетворено заявление заместителя прокурора г. Керчи о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ в связи с нарушением последним в своей деятельности условий хранения лекарственных препаратов. В решении суда прямо указано, что индивидуальный предприниматель нарушил права неопределенного круга лиц на обеспечение лекарственными средствами надлежащего качества36.
Арбитражным судом г. Москвы удовлетворено заявление прокурора Московского метрополитена о привлечении к административной ответственности генерального директора одной из организаций общественного питания. Проверкой установлено, что организация осуществляла деятельность по реализации просроченной пищевой продукции (общим объемом 117 кг). Очевидно, что допущенное организацией правонарушение затрагивает права и интересы неопределенного круга лиц37.
Исходя из административно-юрисдикционной практики арбитражных судов исключить факт защиты прокурором определенного круга лиц также нельзя.
Так, Арбитражным судом города Санкт-Петербурга и Ленинградской области удовлетворено заявление прокуратуры Калининского района Санкт-Петербурга о привлечении к административной ответственности по ч. 7 ст. 14.13 КоАП РФ Преображенского П. Н. (признан банкротом, в отношении его имущества введена процедура реализации имущества). Установлено, что гражданин не исполнял запросы финансового управляющего, чем ущемил права и законные интересы кредиторов38. В приведенном примере количество кредиторов установлено, то есть речь идет об определенном круге лиц, чьи права фактически защищаются прокурором.
На наш взгляд, с целью согласования норм законодательства с практикой необходимо внести изменения в ч. 2 ст. 53 АПК РФ, указав прокурора в числе лиц, имеющих право обратиться в арбитражный суд в защиту прав и законных интересов других лиц. При этом представляется возможным перенять в этом вопросе опыт белорусского законодательного урегулирования участия прокурора в рассмотрении дел в экономических судах, расширив категории дел в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, включив в их число дела о привлечении к административной ответственности. В таком случае объект защиты прокурором в соответствии с нормами АПК РФ не ограничится государственным интересом, а будет включать в себя, в тот числе, общественный интерес, что фактически, по мнению автора, сегодня и так реализуется на практике.
При этом такое изменение законодательства, по мнению автора, не повлечет неравенства положения сторон в процессе, наоборот, будет способствовать укреплению законности и создания единой судебной практики.
Статья 66 ХПК РБ предусматривает право прокурора подать заявление об оспаривании ненормативных правовых актов органов или должностных лиц, которыми затрагиваются права и законные интересы юридических лиц и граждан в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности.
Вместе с тем АПК РФ не только не предусматривает такого полномочия в специальной статье, посвященной прокурору (ст. 52 АПК РФ), но и не перечисляет прокурора в числе лиц, имеющих соответствующее право в соответствии со ст. 207 АПК РФ о порядке рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.
На наш взгляд, это является еще одним явным примером ограничения полномочий прокурора в соответствии с текстом АПК РФ. На практике прокуроры активно применяют полномочия, предусмотренные КоАП РФ об оспаривании решений административных органов.
К примеру, Арбитражным судом Свердловской области удовлетворено заявление Нижнетагильского транспортного прокурора к Екатеринбургской таможне об оспаривании решения этого органа о привлечении одного из индивидуальных предпринимателей к административной ответственности. Благодаря вмешательству прокурора признаны незаконными и отменены 8 постановлений административного органа о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственность в виде штрафа на общую сумму 480 тыс. рублей39.
Однако практика не единообразна в вопросе участия прокурора в рассмотрении дел такой категории.
Так, Военный прокурор Челябинского гарнизона (далее — Военный прокурор) обратился в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики о признании незаконным и отмене постановления административного органа в сфере строительного надзора о привлечении унитарного предприятия к административной ответственности в виде штрафа в размере 150 тыс. рублей (далее — административный орган).
Апелляционным судом жалоба возвращена Военному прокурору с указанием о том, что прокуратурой не обосновано, каким образом оспариваемым судебным актом непосредственно затрагиваются права или обязанности подателя апелляционной жалобы, то есть самого прокурора.
Также судом отмечено, что обращение прокурора с апелляционной жалобой на решение суда по делу об оспаривании постановления о назначении административного наказания не отнесено к случаям, перечисленным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ.
К счастью, вышеуказанное решение о необоснованном возвращении жалобы Военному прокурору отменено Арбитражным судом Уральского округа со ссылкой на ст. 25.11 КоАП РФ о право прокурора приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле40.
Таким образом и в этом вопросе автор считает целесообразным перенять опыт Республики Беларусь в закреплении соответствующего права прокурора в АПК РФ.
Положительной оценки, по мнению автора, заслуживает тот факт, что в ст. 66 ХПК РБ содержится широкий перечень должностных лиц органов прокуратуры, которые имеют право подать соответствующее заявление в экономические суды. В их числе значатся и межрайонные, и городские прокуроры, а также их заместители. Вместе с тем, в соответствии с АПК РФ право на обращение в арбитражные суды имеют только Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместитель, а также прокурор субъекта (его заместитель) и приравненные к ним прокуроры или их заместители. Таким образом, следуя букве действующего арбитражного процессуального законодательства, рассмотрение дела в арбитражном суде может инициировать только ограниченный перечень должностных лиц органов прокуратуры.
Вместе с тем и это нормативное положение разнится с практикой, поскольку исходя из анализа дел, рассматриваемых арбитражными судами Российской Федерации, следует, что заявления подаются и другими прокурорами.
К примеру, Арбитражным судом Республики Крым 01.03.2024 удовлетворено заявление заместителя Сакского межрайонного прокурора Республики Крым о привлечении организации к административной ответственности (дело № А83-1524/2024 от 01.03.2024), Арбитражным судом г. Москвы 01.02.2024 и 14.02.2024 удовлетворены аналогичные заявления заместителя Бутырского межрайонного прокурора г. Москвы и заместителя Пресненского межрайонного прокурора г. Москвы (дела № А40-93959/2023 от 01.02.2024 и № А40-296553/2023 от 14.02.2024).
Таким образом для решения обозначенного несоответствия законодательства и практической его реализации также можно ориентироваться на белорусских коллег, предусмотревших более широкие полномочия прокурора в соответствии с ХПК РБ.
В целом рассмотрение вопроса о расширении полномочий прокурора при его участии в специализированных (экономических/арбитражных) судах может быть решен посредством обсуждений на двусторонних встречах прокуратур (в том числе на уровне руководителей подразделений, с привлечением экспертов) либо в рамках действующей с 2008 года Объединенной коллегии двух ведомств. Универсальный и всеобъемлющий характер деятельности органов прокуратуры способствует укреплению законности в различных сферах экономических правоотношений, в том числе в области защиты прав предпринимателей. Этот показатель сегодня, в условиях санкционной политики западных стран, особенно актуален для Российской Федерации и Республики Беларусь.
Совместное наращивание усилий в этой области, совершенствование законодательства, так или иначе, по мнению автора, положительно повлияют на экономическое благополучие двух стран.
Джиоев Сослан Хазбиевич,
профессор кафедры организации судебной
и прокурорско-следственной деятельности
Московского государственного юридического университета
имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор
Территории с особым публично-правовым статусом: организация эффективного прокурорского надзора
По действующей в настоящее время редакции ч. 1 ст. 67 Конституции РФ на территории России в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории, организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается федеральным законом. Важной новеллой в текущем российском законодательстве выступают также нормы закона о федеральной территории (ФТ
...
